城市是现代化进程的枢纽，也是国家治理效能的集中体现。“十四五”时期，我国城市发展范式开始由规模扩张转向内涵提升，人民城市理念正式嵌入顶层制度设计。2025年中央城市工作会议进一步以“两个转向、五个更加注重”校准战略坐标，为“十五五”阶段提供了政策共识与制度预期。2025年8月28日，中共中央、国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》，提出以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，从优化现代化城市体系、培育壮大城市发展新动能、营造高品质城市生活空间等七方面提出23条具体意见。本报告在治理共同体理论框架下，对“十四五”的制度演进与结构性矛盾进行定性评估，并面向“十五五”提出法治化、市场化、数字化、人本化相统一的制度供给方案，旨在为构建中国特色城市现代化新范式提供学理支撑与政策参考。
“十四五”城市高质量发展进展
（一）战略范式转换：从增长极导向到治理共同体
“十四五”时期，国土空间规划体系完成法定化重构，以“三区三线“为刚性约束，首次实现主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划“多规合一“的纵向贯通与横向协同，城市开发边界全面划定，新增建设用地规模被锁定在2950万亩以内。 城市群—都市圈—县城三级结构在制度层面得到确认：19个城市群的GDP总量占全国比重已超过八成，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等核心城市群的全球竞争力显著提升。与此同时，人民城市理念被纳入顶层设计，城市定位从单一经济引擎升级为“人的全面发展平台“，治理主体由单一政府扩展至政府—市场—社会三元协同，居住证制度实现全覆盖，1亿农业转移人口在城镇落户目标顺利完成。
（二）空间治理机制：体检—更新闭环的制度化
住建部连续三年组织59个样本城市开展“一年一体检、五年一评估“，形成覆盖安全、创新、宜居、韧性、绿色等8大类69项核心指标的体检体系。城市更新由项目导向演进为政策体系，涵盖法规、财政、规划、社会参与等多维工具；全国累计开工改造老旧小区逾20万个，惠及居民近4000万户，重点完成水电路气信等配套设施建设及公共部位维修，同步推进加装电梯、打通消防通道、建设电动自行车充电设施。在更新过程中，“留改拆”并行的技术规范与伦理框架逐步成型，历史文脉保护、社区认同重塑与资产增值之间实现制度性权衡，防止大拆大建成为刚性要求。
（三）产业动能重构：场景驱动的创新生态
产业链治理引入链长制与首席数据官制度，政府角色由直接配置资源转向规则制定与生态维护。数字经济核心产业增加值占GDP比重在2024年已突破一成，较2020年提升约2个百分点；北京、上海、深圳、杭州跻身全球数字竞争力城市前列，产业园区边界趋于消融，生产、生活、创新在同一空间内复合叠加，形成“无边界创新城区”雏形；示范园区由单一生产功能型园区向城市综合功能区转变，带动企业集聚与城市转型。数据要素流通规则、收益分配机制及治理框架开始嵌入城市治理体系，制度型开放特征显现。
（四）公共服务逻辑：从户籍本位到常住人口本位
公共服务配置标准完成由户籍人口向常住人口的制度切换，财政转移支付、设施规划、人员编制同步调整，城镇基本公共服务实现未落户常住人口全覆盖。住房制度由增量供给转向多元供给，保障性租赁住房、共有产权住房与存量更新并行，全国累计开工各类保障房650万套，棚改安置住房580万套。住房属性回归居住权保障。韧性城市建设由应急工程转向系统治理：地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5%，城市建成区绿化覆盖率超过43%，内涝治理取得明显成效，城市燃气等管道老化更新改造深入推进；北京、上海、深圳等地建成“城市大脑”，实现城市运行一网统管、政务服务一网通办、公共服务一网通享。
“十四五”期间城市发展面临的问题
（一）区域格局失衡：从梯度差异到断层固化
要素单向流动与制度粘性叠加，使区域发展由“梯度差异”演变为“断层固化”，协同治理陷入高成本低绩效困境。一是要素流动单向强化“核心—边缘”格局。2021—2024 年，东部三大城市群以不足 5% 的国土面积集聚了全国 42% 的常住人口和 54% 的经济总量，而中西部 200 余个中小城市出现人口净流出，部分县城常住人口年均下降 1%—3%，功能与财政双重收缩加剧。二是区域协同的制度成本居高不下。跨省域税收分成、生态补偿、公共服务共建共享等机制仍停留在框架协议层面，尚未形成可操作的利益分配规则；以轨道交通为例，全国 23 条省际断头路至今未能贯通，医保异地直接结算覆盖率仅 82%，协同治理绩效远低于预期。三是政策工具过度依赖行政手段。城市群内部产业、人口、资金配置仍以政府主导的行政划转为主，市场与社会力量参与通道狭窄，导致资源配置效率损失，区域一体化进程滞后于规划预期。
（二）住房价值错位：从投资标的到居住权利
金融化惯性、租赁规则缺口与老龄需求激增三重张力，导致住房体系偏离居住属性，治理失配风险持续累积。一是住房金融化倾向未根本扭转。2024 年一线及部分二线城市房价收入比仍超过 20，投资属性显著高于居住属性；全国个人住房贷款余额占金融机构全部贷款余额比重长期维持在 25% 左右，房地产作为大类资产的金融属性持续强化。二是租赁市场制度供给不足。全国 35 个重点城市租赁人口约 6000 万，但保障性租赁住房存量仅覆盖需求量的 35%；承租人权益保护、租金指导价格、长租企业监管等规则体系尚不完善，群体性租赁纠纷呈上升趋势。三是存量住房品质与老龄化社会需求错配。全国 2000 年以前建成的城镇住宅约 17 亿平方米，其中 60% 以上未进行节能、适老化、无障碍改造；与此同时，65 岁以上老龄人口占比已突破 14%，适老化设施缺口与老年居住需求矛盾凸显。 四是住房保障多元供给尚未形成闭环。保障性租赁住房、共有产权住房、人才住房等制度并存，但准入、退出、流转规则衔接不畅，导致结构性空置与排队轮候并存。
（三）财政资源约束：从土地依赖到多元失衡
土地财政退坡与多重复合红线并存，城市融资结构、资产运营与绿色转型路径均面临“存量沉睡—增量刚性”双重失衡。一是土地财政退坡加剧收支缺口。2022—2024 年全国土地出让收入连续三年下滑，年均降幅超过 15%，地方政府对基建和公共服务的新增投入被迫压缩；部分城市政府债务率已突破 100%，债务付息支出占一般公共预算支出比重接近 20%，传统“扩张—消耗”模式不可持续。二是水、能源、碳排放多重红线叠加。全国城市年均缺水约 60 亿立方米，北方城市外调水依赖度超过 40%；单位 GDP 能耗仍高于 OECD 国家均值 20% 以上，碳排放强度下降速度滞后于“双碳”目标要求。三是存量资产沉睡与增量投资刚性并存。全国低效工业用地、闲置商办用房合计约 10 亿平方米，再开发成本高于新增用地；基础设施补短板项目年均资金需求仍在万亿元量级，资产—负债错配风险持续放大。四是绿色投融资机制尚未成熟。绿色信贷占全部贷款余额比重不足 8%，绿色债券期限结构偏短，难以匹配城市管网、生态修复等长周期项目的现金流需求。
（三）治理碎片鸿沟：从部门分割到制度排斥
数据壁垒、权责错位与数字排斥相互强化，城市治理呈现“高投入—低协同—弱反馈”特征，弱势群体面临制度性边缘化。一是部门数据壁垒导致政策合成谬误。全国城市运行管理涉及 20 余个部委、40 余个业务系统，数据共享率不足 60%，跨部门业务协同平均耗时 90 个工作日以上；城市治理呈现“高投入—低协同—弱反馈”特征。二是数字技术赋权与弱势群体权利保障之间存在张力。第七次全国人口普查数据显示，60 岁及以上人口为 2.64 亿，其中约 35% 尚未掌握智能手机基本操作；在数字政务服务使用率最高的 10 个场景中，老年人使用率仅为 42%，显著低于全国平均水平。三是基层治理权责失衡。街道、社区承担行政事项平均超过 200 项，专职社区工作者占比不足 30%，社区经费占区级财政支出比重普遍低于 3%，人、财、物资源配置与事权下放不匹配。四是数字鸿沟进一步加剧公共服务不平等。在智慧社区、数字医疗、在线教育等高频场景中，低收入群体、老龄人口面临“使用门槛高、替代服务少、维权渠道弱”的三重困境，数字排斥现象显著。
“十五五”城市高质量发展的政策建议
（一）完善法治与治理框架：从政策宣示到刚性约束
一是制定《城市高质量发展促进法》，将人民城市、碳预算、数据治理、韧性安全确立为法定原则，为空间规划、财政投入、绩效考核提供不可逾越的硬边界。二是建立“国土空间总体规划—专项规划—行动计划”三级传导机制，确保上位规划目标在市县层面可分解、可考核、可问责。三是构建跨区域治理法律框架，明确GDP分计、税收分成、生态补偿、公共服务共建共享的操作规则，并设立常设仲裁机构以降低协同成本。四是建立城市体检与法规联动机制，每五年一次法定体检，体检结果直接触发规划修编程序，对擅自变更规划或突破约束性指标的行政主体启动刚性问责，形成“体检—修例—问责”闭环。
（二）深化城市更新制度创新：从项目治理到制度治理
一是设立国家城市更新基金，中央财政以资本金方式持续注资，撬动社会资本形成“政府引导、市场运作、社会参与”的多元投融资结构，并配套负面清单与中长期绩效评估。二是建立“留改拆”技术规范与伦理框架，以历史街区保护率、居民同意率、社区满意度为三重门槛，未达标项目不得启动。三是推动存量工业用地“退二进三”制度落地，允许混合用途、弹性年期、收益共享，并建立土地增值收益二次分配机制，防止资产沉睡。四是完善社区参与机制，设立具有法定审查权的社区设计师制度，组建居民理事会与更新监督团，实现更新全过程共治。
（三）构建绿色低碳与数字治理协同机制：从单点试验到系统集成
一是全面推行城市碳预算制度，将建筑、交通、产业三大领域排放上限纳入法定规划，建立“超额排放交易+减碳激励”并行的市场机制。二是建设城市级数字孪生底座，集成极端天气、公共卫生、基础设施风险的多情景模拟与实时响应，形成跨部门、跨层级、跨主体决策支持系统。三是全面推行首席数据官制度，打通公安、应急、交通、卫健等垂直系统数据接口，建立统一数据标准、共享协议与安全责任链。四是建立数字包容制度，为老龄人口、低收入人群设置线下代办、适老化界面、志愿辅导等多元通道，并通过立法明确数字服务可及性最低标准。
（四）夯实民生保障与风险治理体系：从底线兜底到系统赋能
一是完善住房多元供给体系，保障性租赁住房、共有产权住房、适老化改造三线并举，建立租金、房价、收入联动调控机制，并将住房可负担性纳入法定体检指标。二是建立公共服务“随人流动”制度，教育、医疗、养老、托育逐步实现跨行政区结算、互认与共享，通过财政转移支付与人员编制动态调整实现资源精准配置。三是构建“平急两用”韧性框架，统筹防洪、抗震、防疫、反恐等多灾种治理，建立政府—市场—社会协同应急响应机制，并立法明确生命线工程最低冗余标准。四是建立城市文化基因保护制度，开展全国文化基因普查，划定历史文化风貌管控线，培育创意街区与文化IP，实现历史文脉与现代功能的制度性兼容。
从“十四五”到“十五五”，中国城市发展的核心命题已由规模扩张转向制度重构。治理共同体理论为理解这一转型提供了恰当的分析视角：政府、市场、社会三类主体在制度激励下形成协同演化机制，使城市从经济增长极升级为人的全面发展平台。面向未来，人民城市理念必须转化为可操作的法治框架、可执行的政策工具与可持续的治理机制，方能确保中国式城市现代化行稳致远。（国声智库课题组）
