深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是一場深刻變革
劉 鶴
習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中就深化機(jī)構(gòu)改革作出重要部署，黨的十九屆三中全會研究深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革問題并作出決定。《決定》明確指出，“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”。我們要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，從戰(zhàn)略全局和長遠(yuǎn)發(fā)展的高度來認(rèn)識推動這場深刻變革的必要性，自覺加以貫徹落實(shí)。
一、充分認(rèn)識推動這場深刻變革的歷史和現(xiàn)實(shí)必然性
黨中央歷來高度重視黨和國家機(jī)構(gòu)建設(shè)和改革。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出重點(diǎn)領(lǐng)域，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大進(jìn)展，為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力保障。面對新時(shí)代新任務(wù)提出的新要求，按照黨的十九大的戰(zhàn)略部署，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有歷史和現(xiàn)實(shí)必然性。
（一）深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求。黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系作為上層建筑，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，需要適應(yīng)社會生產(chǎn)力進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化而不斷完善。新中國成立后，在我們黨領(lǐng)導(dǎo)下，我國確立了社會主義基本制度，逐步建立起具有我國特點(diǎn)的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，為推進(jìn)社會主義建設(shè)發(fā)揮了重要作用。改革開放以來，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我們黨積極推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革，各方面機(jī)構(gòu)職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范，有力推動了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系必須與新時(shí)代中國特色社會主義發(fā)展的要求相適應(yīng)。但要看到，當(dāng)前黨和國家的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)，必須按照堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的要求，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革。
（二）深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系是我們黨治國理政的重要保障，是確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要依托。我們黨要順利推進(jìn)新時(shí)代中國特色社會主義各項(xiàng)事業(yè)，更好領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢想，必須從組織機(jī)構(gòu)上發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大制度優(yōu)勢，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到黨和國家機(jī)關(guān)全面正確履行職責(zé)的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，從制度上保證黨的長期執(zhí)政和國家長治久安。當(dāng)前，一些領(lǐng)域黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的體制機(jī)制有待完善。加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，迫切要求深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，完善保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。
（三）深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是社會主義制度自我完善和發(fā)展的必然要求。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。深化機(jī)構(gòu)改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容，對各領(lǐng)域改革發(fā)揮著體制支撐和保障作用。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進(jìn)展，中國特色社會主義制度更加完善。但必須看到，要從根本上解決發(fā)展中的許多深層次矛盾和問題，鞏固和發(fā)展已取得的改革成果，必須將改革深入到機(jī)構(gòu)層面。目前，我國一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出；一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位；一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理等。要解決這些問題，必須深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，為經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、生態(tài)文明等領(lǐng)域改革持續(xù)深化、攻堅(jiān)克難提供體制支撐和保障。
（四）深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，黨的十九大作出新時(shí)代中國特色社會主義發(fā)展的戰(zhàn)略安排，即到2020年，全面建成小康社會；到2035年，基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；到本世紀(jì)中葉，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，黨和國家機(jī)構(gòu)職能必須為解決突出矛盾，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)提供保障；同時(shí)，實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，又必須注重解決事關(guān)長遠(yuǎn)的體制機(jī)制問題。但要看到，目前我國機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不適應(yīng)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的要求，特別是基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進(jìn)一步提高；群團(tuán)組織政治性、先進(jìn)性、群眾性需要增強(qiáng)等。這就迫切要求深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)配置機(jī)構(gòu)職能、完善體制機(jī)制，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力制度保障。
二、準(zhǔn)確把握這場深刻變革的鮮明特征
習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確要求，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性。這次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的舉措充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記的重要要求，具有以下鮮明特征。
（一）加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是核心問題。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。《決定》明確提出，加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。為完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，《決定》要求，一是建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。首先要加強(qiáng)黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計(jì)等工作的領(lǐng)導(dǎo)。其他方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要同黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立調(diào)整相銜接。二是強(qiáng)化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用。三是更好發(fā)揮黨的職能部門作用，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作。四是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公。五是推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。
（二）改革范圍的全面性是突出特點(diǎn)。與以往機(jī)構(gòu)改革主要涉及政府機(jī)構(gòu)和行政體制不同，這次機(jī)構(gòu)改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級機(jī)構(gòu)。除完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度外，一是優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。要求合理配置宏觀管理部門職能，深入推進(jìn)簡政放權(quán)，完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，完善公共服務(wù)管理體制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。二是統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革。要求完善黨政機(jī)構(gòu)布局，深化人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)改革，深化群團(tuán)組織改革，推進(jìn)社會組織改革，加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，深化跨軍地改革。三是合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)。要求確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制等。
（三）改革的深度具有革命性。這次改革之所以具有革命性，就在于不回避權(quán)力和利益調(diào)整，而是要對現(xiàn)有的傳統(tǒng)既得利益進(jìn)行整合，重塑新的利益格局。《決定》提出，要堅(jiān)決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能。如明確要求減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)。放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制，全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。加快實(shí)施政社分開，克服社會組織行政化傾向。實(shí)現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，逐步推進(jìn)管辦分離，強(qiáng)化公益屬性，破除逐利機(jī)制。
（四）改革的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了科學(xué)性。科學(xué)性是關(guān)系到整個(gè)改革方案是否符合實(shí)際需要、是否符合客觀規(guī)律，從而決定改革成敗的關(guān)鍵。針對我國機(jī)構(gòu)編制科學(xué)化相對滯后，一些領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制不夠完善等問題，《決定》堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效原則，強(qiáng)調(diào)必須優(yōu)化黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。一是堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。二是要求精干設(shè)置各級政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系。三是明確要求正確理解和落實(shí)黨政職責(zé)分工，理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，保證黨實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證其他機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動、高效運(yùn)行。要求減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉。四是組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各方面力量，更好為退役軍人服務(wù)。五是省、市、縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對應(yīng)；把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項(xiàng)下放給地方。允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，既允許“一對多”，也允許“多對一”。
（五）改革的成果要法定化。通過法定化把改革成果固化、制度化，是這些年推進(jìn)改革的成功做法。《決定》指出，機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要保障。針對我國機(jī)構(gòu)編制規(guī)范化、法定化相對滯后，機(jī)構(gòu)編制管理方式有待改進(jìn)等問題，《決定》明確要求推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化。要依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。一是完善黨和國家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，研究制定機(jī)構(gòu)編制法，增強(qiáng)“三定”規(guī)定嚴(yán)肅性和權(quán)威性。全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同“三定”規(guī)定有機(jī)銜接，規(guī)范和約束履職行為。二是強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束。強(qiáng)化黨對機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌使用各類編制資源，加大部門間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度。嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)限額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制種類和總量等規(guī)定。嚴(yán)格控制編外聘用人員。三是加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。
三、切實(shí)保障機(jī)構(gòu)改革的有效推進(jìn)
深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，任務(wù)艱巨復(fù)雜，組織實(shí)施難度大。我們必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持正確改革方向，把思想和行動統(tǒng)一到習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想上來，統(tǒng)一到黨中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決策部署上來，增強(qiáng)“四個(gè)意識”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把握好改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，堅(jiān)定信心，抓住機(jī)遇，有重點(diǎn)地解決階段性突出矛盾，把工作做深做細(xì)，不折不扣把深化機(jī)構(gòu)改革的要求落到實(shí)處。
（一）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是當(dāng)前黨和國家政治生活中的一件大事。必須充分發(fā)揮黨在改革發(fā)展穩(wěn)定大局中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以黨的政治優(yōu)勢來引領(lǐng)和推進(jìn)這項(xiàng)重大改革。黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革工作，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)作用。要增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加強(qiáng)黨政軍群各方面機(jī)構(gòu)改革配合，使各項(xiàng)改革相互促進(jìn)、相得益彰，形成總體效應(yīng)。各地區(qū)各部門要堅(jiān)決落實(shí)黨中央確定的深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，黨委和政府要履行主體責(zé)任，做到敢于負(fù)責(zé)，敢于碰硬。
（二）依法有序落實(shí)改革方案。機(jī)構(gòu)改革的各項(xiàng)要求最終都要體現(xiàn)在改革方案上。各地區(qū)各部門要認(rèn)真落實(shí)中央確定的改革方案，做到蹄疾步穩(wěn)。實(shí)施機(jī)構(gòu)改革方案需要制定或修改法律法規(guī)的，要及時(shí)啟動相關(guān)程序。各部門在制定“三定”等具體實(shí)施方案中，特別是涉及機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的部門要講大局，自覺服從中央決定，確保機(jī)構(gòu)職能等按要求及時(shí)調(diào)整到位，抓緊完成轉(zhuǎn)隸交接，不允許搞變通、拖延改革。在黨中央統(tǒng)一部署下啟動中央、省級機(jī)構(gòu)改革，省以下機(jī)構(gòu)改革在省級機(jī)構(gòu)改革基本完成后開展，梯次推進(jìn)。
（三）充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。我國幅員遼闊、人口眾多，各級各地情況千差萬別。一方面，要加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體謀劃，條件成熟的加大力度突破，條件暫不具備的先行試點(diǎn)，做好與其他各領(lǐng)域改革的銜接，做到全國一盤棋，行動一致；另一方面，也要充分考慮各地實(shí)際，調(diào)動和發(fā)揮地方積極性和創(chuàng)造性，鼓勵地方和基層結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜積極探索。對具有普遍意義的做法，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)在全國推廣。
（四）做好扎實(shí)細(xì)致的具體實(shí)施工作。深化機(jī)構(gòu)改革涉及部門和個(gè)人利益調(diào)整，改革方案的具體實(shí)施工作富有挑戰(zhàn)性。有的機(jī)構(gòu)調(diào)整，方案出臺后幾個(gè)月內(nèi)就要落實(shí)到位；有的改革，可能需要一定時(shí)間，這都需要把工作做細(xì)做實(shí)。各級黨委和政府要履行對深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，研究解決機(jī)構(gòu)改革過程中出現(xiàn)的新情況新問題，加強(qiáng)思想政治工作，對涉及的部門和個(gè)人，要做好耐心細(xì)致的解釋教育工作，做到思想不亂、隊(duì)伍不散、運(yùn)轉(zhuǎn)正常。有關(guān)部門要正確引導(dǎo)社會輿論，做好宣傳解讀和答疑釋惑，營造良好社會環(huán)境，確保各項(xiàng)工作平穩(wěn)有序有效推進(jìn)。
