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記者 韓蘇原 攝

　　風險疊加 誤區頻現 城市安全地平線怎么守

　　編者按：隨著經濟發展、城市擴張進入快車道，人口數量、流動速度不斷增長，城市風險也在不斷醞釀、發酵。去年以來，國內相繼發生幾起重大公共安全事故，反映出城市風險管理與城市經濟發展水平不匹配的現狀。

　　城市風險往往因缺乏風險意識而起，一個小小的導火索就可能引發巨大人員傷亡，讓城市成為“不安全島嶼”。如何讓風險意識、防控理念深植于人心，是我們不能回避的課題。

　　傳統和非傳統風險疊加

　　半月談記者 有之炘 陸文軍 李鯤 盧國強

　　城市是一個復雜的機體，一個巨大的社會運行系統。當下，我們面臨著比以往更多、更復雜、影響更大的威脅，“城市問題”逐漸發酵，演變為“城市風險”。近年來，隨著城市化進程加速，城市步入了風險管理階段。

　　城市化進程加速度

　　改革開放以來，我國用40年時間完成了西方發達國家一二百年的城市化進程。城市化作為現代化的必經之路，是我國最大的內需潛力和發展動能所在。

　　十八大以來，我國城市規模不斷擴大，城鎮化水平持續提高。國家統計局的數據顯示，截至2016年，我國城市數量已達到657個。其中，直轄市4個，副省級城市15個，地級市278個，縣級市360個。同期，我國市轄區戶籍人口超過100萬的城市已經到了147個。城鎮常住人口為79298萬人，鄉村常住人口為58973萬人，城鎮常住人口比重為57.35%。與2012年相比，常住人口城鎮化率提高了4.78%，年均提高1.2%，城鎮常住人口增加8116萬人，年均增加2029萬人。

　　在當前城鎮化快速發展的大背景下，人口快速向城市集聚，大型、特大型城市的數量不斷增加，城市群、都市圈正加速形成。

　　國家統計局數據顯示，2015年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的國土面積集聚了全國23%的人口，創造了39.4%的國內生產總值，成為帶動我國經濟增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。

　　一座城市的“1”和“0”

　　20年來我國百萬人口城市數量翻了一倍，不斷涌現的城市已經或者正在成為一個個龐雜的運行系統。隨著城市不斷擴張、人口不斷增長，安全威脅也在不斷加劇。

　　去冬以來，一系列安全事故令人觸目驚心：12月廣東珠海鳳凰山突發大火；同月天津市河西區友誼路與平江道交口的城市大廈38層發生火災，10人因此死亡；而就在兩起火災前不久，北京大興區西紅門鎮一場導致19人喪生的大火，至今還“燒”疼著全國人民的心。

　　前些年的天津港“8·12”爆炸事故、深圳“12·20”滑坡災害事故、上海“12·31”外灘踩踏事故至今歷歷在目。黨的十九大報告指出，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。

　　“安全”成為新時代人民美好生活的基礎指標之一，具有重要意義。中共中央政治局委員、上海市委書記李強認為，安全是“1”，其他工作是“0”，沒有安全，后面的“0”再多也無用。

　　風險管理已經成為我國未來城市管理的重中之重。安全風險管控，是守住生命紅線、遏制各類事故發生的需要，是保和平、促發展的需要，是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的需要。

　　城市的傳統和非傳統風險疊加

　　民乃城之本，讓人民群眾在城市生活得更安全、更方便、更舒心，是城市運行的重要標尺。在人民的各種需求中，安全無疑是第一位的。

　　在同濟大學城市風險管理研究院院長孫建平看來，城市風險的歸類方式紛繁復雜，其中既包括傳統的風險，也包括非傳統風險。大致可以梳理成以下幾類：

　　一是自然環境類風險，也稱不可抗力的災害性風險，包括地震、臺風、暴雨等。此類風險往往暴露出城市的脆弱性，這些自然災害有時還會衍生出大量的次生災害。我國的自然災害種類多，發生頻率高，且災情重、危害性大。若城市人口密度高、建筑物密集、產業活動頻繁，自然災害侵擾會增大城市安全風險，考驗政府應對能力，如2008年的汶川大地震及2012年的北京特大暴雨災害。

　　二是基礎設施運行風險。此類風險包含內容廣泛，如各種交通運輸方式的安全問題、不同運輸方式之間的沖突，高樓建筑、工業園區、特定區位的安全隱患，航道內事故引發的港口功能癱瘓等。

　　三是公共安全風險，包括人群聚集的大型活動、傳染性疾病和食品安全等。以上海地鐵為例，目前上海軌道交通總里程已達617公里，日均客流達到千萬已成為常態。除了人潮涌動的地鐵，F1、車展、網球大師杯等大型活動、賽事也是大城市所面臨的挑戰，瞬間散場形成的大客流，無疑對安全構成了壓力。

　　四是城市社會風險，主要是群體性事件、恐怖主義襲擊等活動。深圳飛瑞斯科技公司是一家專注于人臉識別、智能視頻分析及物聯網安防應用系統的公司，公司首席執行長董事袁琮煒向半月談記者表示，面對此類非傳統城市安全風險，傳統的城市管理方式已經不能滿足管理者的需求，需要創新技術手段進行管控。

　　還有一類風險是伴隨著新業態、新產業、新技術不斷出現的，給城市帶來了更復雜的安全隱患。例如無人駕駛，隨著業態不斷更新，原有的政策和法規難以適用，如果發生事故，責任如何確定，需要城市管理者做好預案。另外，如火如荼的“共享經濟”也面臨著一系列不可預知的風險，近期倒閉的小鳴單車因其相關負責人稱用戶押金無法退還，在社會上引發了廣泛關注。

　　城市安全是全球共同面臨的問題

　　放眼國外，城市安全的“痛點”和“短板”同樣不少。

　　據韓聯社報道，2017年12月21日下午，韓國慶尚北道堤川市下所洞一棟8層建筑突發大火，造成20余人死亡，數人受傷；同年6月14日，倫敦西部一棟24層公寓大樓發生的大火，造成數十人死傷；同年5月12日，名為“Wanna Cry”的勒索病毒攻擊席卷全球網絡，大量信息系統因此癱瘓……

　　無論國內外，隨著人口大量流動、人口產業高度集聚、高層建筑和重要設施高度密集、軌道交通承載量超負荷以及極端天氣引發的自然災害、技術創新中的不確定性等因素，城市風險具有密集性、流動性、區域性、并發性等多重特征。

　　與此同時，各種風險提前預判與科學管控能力不足，依然是當前許多城市的通病。城市風險研究水平、安全防控措施能力等諸多方面的發展，明顯滯后于城市經濟社會發展水平，兩者之間不匹配、不平衡，導致了一些重大事故發生，造成了生命財產的損失。

　　城市安全管理存在“三大誤區”

　　半月談記者 有之炘 陸文軍 李鯤 盧國強

　　“頭上沒拋落物，腳下井有蓋，行路起居不用提心吊膽”，有中學生在網上這樣寄望自己生活的城市，這也是百姓內心質樸的心愿。然而，當前我國城市公共安全管理的重點還停留在“發生事故如何應急管理”上，管理思路還存在著“沒有事故就是安全”的片面認識，在風險評估、風險防控等方面還有不少誤區。

　　誤區之一：麻痹大意的“青蛙效應”

　　公共安全是每個公民最直接的利益所在，涉及生命、健康、財產等，是最重要的民生。

　　每個人都應該成為公共安全的責任者，但現實中，并非所有人都能從“第一位”的高度來認識安全工作的重要性——有些人認為安全事故永遠不會與自己有關；有些人雖然知道安全事故并非遠在天邊、事不關己，但始終抱著僥幸心理，認為這種“倒霉事”不會落到自己頭上，因此放松了警惕，麻痹大意。

　　2017年12月1日凌晨4時，天津河西區一大廈38層發生火災，造成10人死亡、5人受傷。事故初步調查結果顯示，起火物質為堆放在電梯間內的雜物和廢棄裝修材料，且該大廈施工現場存在擅自放空消防水箱導致其未能發揮作用、工人違規住宿等問題。

　　建筑物的消防設施失靈并非個案，公安部消防局2017年7月發布的數據顯示，全國23.5萬幢高層住宅建筑中，未設置自動消防設施的占到46.2%，而設有自動消防設施的高層建筑，其平均完好率也不足50%。

　　天津市有關負責人表示，此前天津市委、市政府組織開展了大力度的安全隱患排查整治工作，但仍發生了此次火災事故。這充分暴露出在安全生產、城市管理等方面依然存在突出隱患和問題。

　　長期慣性思維、風險意識不足導致的“青蛙效應”，是我國城市公共安全的一大誤區。上海國際航運中心專家委員會主任委員徐祖遠表示，所謂“人無遠慮，必有近憂”，首先要從習慣“亡羊補牢”轉向自覺“未雨綢繆”，在當前的復雜環境下，不能存有任何僥幸心理，凡事都需重視潛在的問題，預估可能的隱患，做好最壞的打算，爭取最好的結果。政府財政投入應更多考慮“未雨綢繆”的工作，并作出制度性安排。

　　同濟大學城市風險管理研究院常務副院長劉軍認為，具體事件不能預測，風險則是可以辨識的，需要通過各種形式，多鼓勵社會組織、基層社區和市民群眾對風險防控自發自覺地參與，加強對社會各界的城市風險意識教育。

　　誤區之二：連“摸清家底”都沒做到

　　與發達國家相比，我國在城市風險管理上存在明顯差距，不僅缺乏管理的理論與方法，而且在識別城市風險產生原因、辨析城市風險形成條件、制定應對城市風險對策等方面，亟須建立一套完善的機制。

　　北京大興造成19人死亡的“11·18”火災發生后，北京進行了為期40天的安全隱患大排查，在北京市安委會負責人看來，排查行動發現的隱患可謂“觸目驚心”。截至目前，累計排查上賬的安全隱患多達2萬多處。

　　有企業用大量的易燃材料改建或擴建員工宿舍，薄薄的墻板一點就著，萬一有點火星，就可能讓整棟樓付之一炬；有的工廠幾百人住在一間狹小的廠房里，私拉的電線密得像蜘蛛網；有些村民占著村里的疏散通道蓋房出租，萬一出事消防車都進不了村；有些快遞收發點里快遞件摞得有兩層樓高，插座一用就冒火星，而不少快遞員就住在里面……一旦發生火災，就可能造成群死群傷。

　　住房和城鄉建設部政策研究中心研究員翟寶輝認為，有的管理部門連“摸清家底”都沒做到。若一個城市連有多少流動人口、這些人在哪里活動和做什么都不了解的話，一旦危險事件發生，應急預案很難發揮作用。

　　美國著名安全工程師海因里希曾于1941年提出了300∶29∶1法則，即當一個企業有300起隱患或違章，必然要發生29起輕傷事故或故障，另外還有一起重傷、死亡事故。城市運行中出現的風險并非不可預測，在一定程度上是有科學規律可循的。隨著科技大踏步發展，人們可以利用大數據等研究海因里希法則，從實踐中總結經驗，從而逐步產生更具科學性和實用性的“中國方法”，為中國城市拉開“安全網”。

　　誤區之三：風險管理“各掃門前雪”

　　城市風險具有系統性、復雜性、突發性、連鎖性等特點，風險防控需要跨系統、跨行業、跨部門的專業合作與統籌協調。

　　翟寶輝認為，各個部門負責管理的是城市發展中的一部分工作，從行政管理上看，分段管理沒有問題，但城市是整體運轉的，部門與部門之間職責的重疊部分或者空白地帶最容易成為隱患點。

　　“2004年，某地一些工人將湖底淤泥挖出后堆積晾曬，結果土堆滑坡，把加油站的墻推倒了，把油箱撞了一個洞，油流到一個施工現場，施工中的火星把油點燃，引發了加油站爆炸，引燃了1公里以外的火車，而當時火車上滿載著花炮，進而引爆了一個危險品倉庫，最終10公里范圍內的生產和生活都受到了影響。”翟寶輝說。

　　這是一起連環安全事故，監管涉及市政、鐵路、安監等各個部門的很多環節，但凡哪個環節之前監管力度夠大，可能都會阻止后面災害的發生。這雖然是一個比較特殊的事件，但其中反映出的問題很值得反思。

　　比如，危險品的存儲運輸，既涉及產業政策，又涉及土地規劃，既關系到安全生產，也關系到交通管理，各個管控部門環環相扣，才能排除安全隱患；又比如，部分公共安全基礎設施設防標準偏低，各行業風險監測管理標準不統一不規范，增加了城市安全管理的難度。

　　同濟大學城市風險管理研究院院長孫建平認為，相較于國際經驗，我國城市的風險管理過度依賴政府，社區、社會組織以及市民等社會力量參與城市公共安全風險管理能力還不夠強，積極性還不夠高。各自為政、條塊分割等碎片化問題，也直接影響了城市安全管理的效率和能力。

浙江小學生開展新學期“安全教育第一課”徐昱 攝

　　仰望城市“天際線”，守住安全“地平線”

　　半月談記者 有之炘 陸文軍 李鯤 盧國強

　　靚麗的“天際線”代表著城市形象，安全的“地平線”則是城市基石。眼下，我國城市風險管理必須實現三大跨越——從“亡羊補牢”轉向“未雨綢繆”；從“事后應急”轉向“事前防控”；從“大包大攬”轉向“社會共治”。

　　安居樂業須居安思危

　　回顧近年來國內城市發生的各種重大事故、重大風險，背后都存在某些共性因素：即風險防范意識不強，對風險點的管控能力不足，缺乏長期治理的恒心，缺少久久為功的決心。

　　城市人口高度密集、高速流動，事故風險隱患無處不在。在安全運行風險劇增的背景下，有必要全面構筑具有前瞻性的城市風險管理體系，才能對可能發生的各種風險做到心中有數，把風險化解在源頭，降低各類突發事件發生的概率，提高城市安全水平。

　　構建風險管理體系的首要條件是樹立居安思危的風險意識。“城市風險客觀存在、具有不確定性，但除了自然災害等不可避免的因素外，幾乎所有的風險都是可預防且可控制的，關鍵在于是否有足夠的風險意識。”同濟大學城市風險管理研究院院長孫建平表示，“若想安居樂業必須居安思危，城市運行中最大的風險，就是意識不到風險。”

　　首先，相關管理部門要提高風險意識，加強風險管理理論普及，把工作重心從“事后應急”轉向“事前預警、事中防控”，樹立底線思維；其次，要加強社會風險管理的宣傳和對公眾安全風險知識的科普力度，在全社會形成共識。

　　建立完整的預警系統至關重要。這其中既包括覆蓋各領域的綜合預警平臺，即規劃、識別、分析、應對、監測和控制的全生命周期風險評估系統，形成城市運行風險預警指數實時發布機制；也包括跨行業、跨部門、跨職能的“互聯網+”風險管理大平臺，并以平臺為核心引導相關職能部門和運營企業進行常態化風險管理。

　　半月談記者采訪發現，如今更多信息化、高科技手段運用到了城市風險預警系統中來。上海市公安局指揮中心副主任曹軍介紹，通過騰訊的LBS系統(地理位置服務熱力圖)配合通訊運營商的基站數據，民警的視線可以從點提升到面，看到整個區域的人流動態，還可以對接下來5到10分鐘的人流數據進行預測，為現場實施安全決策提出科學的依據；風險地圖可以展示災害風險評估結果，通過圖像標識把風險、災害、救助等信息反映在地圖上，把災害風險視覺化、形象化，從而提高公眾安全意識。

　　城市發展需要高瞻遠矚的“規劃師”，客觀冷靜、精確找出城市安全漏洞的“化驗師”，還需要人人有勇氣去做城市風險的“監督師”，這些構成了城市安全的“地平線”。

　　要“工具箱”也要“保險箱”

　　去年6月在英國倫敦格倫費爾公寓發生的火災，雖然6分鐘后第一輛消防車就趕到了現場，有200多名消防員參加滅火，但大火還是迅速吞噬了大樓，造成至少70人死亡。

　　這引發了一個值得思考的問題：為什么在倫敦這個社會管理水平和科技水平先進的城市，面對這場大火還是顯得如此無助無奈？到底是什么原因導致了這個結果？對我國城市風險管理有何啟示？

　　安邦咨詢首席研究員陳功分析認為，倫敦公寓火災既有規劃、建筑材料、消防、應急等方面的問題，也有政府治理能力欠缺的原因。城市風險的特點，決定了風險防控需要各部門的專業合作與統籌協調。

　　孫建平認為，鑒于城市風險系統性、復雜性、突發性、連鎖性的特點，在城市風險防控工作中，政府既要有一套通過各種行政手段、管理機制組合應用解決問題的“工具箱”，又要有一套完整的機制，作為安全的“保險箱”。“目前來看，我國城市的風險管控機制尚不完善，‘保險箱’還不保險，風險管理工作存在碎片化、系統性和協調性不足的問題，直接影響了城市安全管理的效率和能力。”

　　當前中國城市新經濟增長點層出不窮，但是與新經濟相匹配的風險防控理念、技術、標準都非常缺乏。如果新產業、新業態的蓬勃興起是經濟加速發展的“助推器”，那么適應時代發展的風險管理技術體系和標準體系就是城市安全運行的“阻尼器”，二者相輔相成，缺一不可。

　　風險管理不能政府唱“獨角戲”

　　好的機制可以有效調動整合資源，提升工作效率。若機制不健全，風險來臨人們便會手足無措。事實上，僅靠政府無法完全滿足風險管理需求，還需要引入市場化管理手段。

　　業內人士建議，城市風險管理需要政府部門統一規劃、引導支持，但絕不能由政府唱“獨角戲”，必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵社會組織、基層社區和市民群眾充分參與。

　　上海有一家名叫“音速”的青年志愿服務中心，是上海第一支民間應急支援隊。理事長嚴洪所帶領的團隊經常深入社區、學校、商務樓宇、大型園區等場所開展消防綜合演練，讓市民親身感受火災現場，學會火場逃生、火災撲救、應急救助基本知識，得到市民高度認可。

　　嚴洪表示：“通過消防演練、安全體驗營，可以讓體驗者掌握必備的安全常識，幫助企業或社區排查安全隱患及風險。我們主動發現小問題，向有關部門提出解決建議，就可以避免大問題的發生。”他說，發達國家十分重視志愿者在應急力量中的作用，不少居民參加過應急培訓項目，通過考核并進入社區的專業急救人才庫，一旦社區有災情出現，志愿者可以迅速發揮作用，這樣的做法值得借鑒。期待建立更有效的激勵機制，激發民間治理力量。

　　住房和城鄉建設部政策研究中心研究員翟寶輝說，各個職能部門應了解清楚自己管轄范圍內可能存在哪些安全隱患，在此基礎上建立統一協調機制。現在很多城市都建立了城市綜合管理委員會，由一把手牽頭，把轄區內所涉部門，包括鐵路站點等機構都納入進來，聯動工作，這是一種很好的措施。

　　相關人士認為，引入市場保險機制，通過保險費率的杠桿作用，可以倒逼高層建筑管理者更好地落實消防安全管理責任。憑借保險業的風險管理技術和資金，能在一定程度上促進整改風險隱患，為災后恢復提供經濟補償，轉變政府“大包大攬”“全面兜底”的傳統管理模式。

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　　兩辦出臺意見促進城市安全發展體系建設

　　中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于推進城市安全發展的意見》，要求促進建立以安全生產為基礎的綜合性、全方位、系統化的城市安全發展體系，全面提高城市安全保障水平。

　　據國家安全生產監督管理總局有關負責人介紹，根據意見，到2020年，將建成一批與全面建成小康社會目標相適應的安全發展示范城市；到2035年，將建成與基本實現社會主義現代化相適應的安全發展城市；持續推進形成系統性、現代化的城市安全保障體系，加快建成以中心城區為基礎，帶動周邊、輻射縣鄉、惠及民生的安全發展型城市。

　　這位負責人表示，要嚴密細致制定城市經濟社會發展總體規劃及城市規劃、城市綜合防災減災規劃等專項規劃，居民生活區、商業區、經濟技術開發區、工業園區、港區以及其他功能區的空間布局要以安全為前提；加強城市棚戶區、城中村和危房改造過程中的安全監督管理，嚴格治理城市建成區違法建設；完善高危行業企業退城入園、搬遷改造和退出轉產扶持獎勵政策。

　　這位負責人指出，要建立城市安全風險信息管理平臺，建立大客流監測預警和應急管控處置機制；加強廣告牌、燈箱和樓房外墻附著物管理，嚴防倒塌和墜落事故；加強老舊城區火災隱患排查，推行高層建筑消防安全經理人或樓長制度，建立自我管理機制。

　　這位負責人要求，要全面落實城市各級黨委和政府對本地區安全生產工作的領導責任、黨政主要負責人第一責任人的責任，加強負有安全生產監督管理職責部門之間的工作銜接；充分運用移動執法終端、電子案卷等手段提高執法效能，完善執法人員崗位責任制和考核機制。

　　這位負責人強調，要將生產經營過程中極易導致生產安全事故的違法行為納入安全生產領域嚴重失信聯合懲戒“黑名單”管理，完善城市社區安全網格化工作體系；同時國務院安全生產委員會將負責制定安全發展示范城市評價與管理辦法，擬定命名或撤銷命名“國家安全發展示范城市”名單。(記者 葉昊鳴)