國(guó)家治理中的公共政策范式轉(zhuǎn)型 ——從肯定性行動(dòng)到多樣性管理
王麗萍
“誰(shuí)得到什么”始終是公共政策的核心議題,普遍性和中立性則是公共政策的關(guān)鍵特質(zhì)和重要美德。在現(xiàn)代國(guó)家治理中,許多國(guó)家通過(guò)采取肯定性行動(dòng)或類似政策,修正由歷史、既往政策或其他原因所造成的社會(huì)差距,以促進(jìn)不同人群之間的權(quán)利及發(fā)展機(jī)會(huì)的平等。肯定性行動(dòng)政策以非均衡的政策工具追求均衡的治理目標(biāo),突顯了明顯的國(guó)家干預(yù)特性。隨著治理理念的流行和社會(huì)觀念氛圍的變化,肯定性行動(dòng)似已成為國(guó)家治理的一個(gè)悖論,并提示多元主義時(shí)代需要國(guó)家治理和公共政策的新范式。多元主義時(shí)代國(guó)家治理需要平衡的差異和不均衡越來(lái)越多,多樣性本身更被賦予重要的積極價(jià)值。國(guó)家治理和公共政策趨向多樣性管理的范式轉(zhuǎn)型是一個(gè)迫切的時(shí)代問(wèn)題,也將使肯定性行動(dòng)政策融入多樣性管理的治理邏輯和實(shí)踐框架之中,以充分實(shí)現(xiàn)其治理潛力。
肯定性行動(dòng)政策：國(guó)家治理中的常見公共政策類型
差異性、多樣性乃至不同程度的不平等是一種社會(huì)常態(tài)，因而也是國(guó)家治理和制定公共政策的重要社會(huì)基礎(chǔ)，還是確立國(guó)家治理和公共政策范式的重要前提。因此，在現(xiàn)代國(guó)家治理中，大多數(shù)國(guó)家都通過(guò)采取肯定性行動(dòng)或優(yōu)惠政策應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，以修正因歷史、既往政策或其他原因所造成的社會(huì)差距，從而促進(jìn)不同人群之間的權(quán)利及發(fā)展機(jī)會(huì)的平等。
事實(shí)上，處于劣勢(shì)地位的人群并非如人們可能想象的總是少數(shù)族裔或少數(shù)人口，人口構(gòu)成中同質(zhì)性的缺乏更可能導(dǎo)向?qū)隙ㄐ孕袆?dòng)政策的需求。肯定性行動(dòng)及相關(guān)政策本質(zhì)上是以非均衡的政策工具追求均衡的治理目標(biāo)，突顯了國(guó)家的干預(yù)特性，與公共政策更少干預(yù)性、更少?gòu)?qiáng)制性的變化趨勢(shì)相悖，因此需要被置于多元主義的背景下加以審視。
國(guó)家治理中的肯定性行動(dòng)悖論
由于肯定性行動(dòng)政策常常以特定人群為對(duì)象而把其他人群排斥在外，可能的結(jié)果是在應(yīng)對(duì)某些方面的差距或不公平問(wèn)題的同時(shí)又在其他方面產(chǎn)生新的不公。肯定性行動(dòng)固有的群體偏好與內(nèi)在于新自由主義的個(gè)體偏好之間存在沖突。群體成員身份是從肯定性行動(dòng)政策中受益的資格前提。為肯定性行動(dòng)貼上“自由的”或“進(jìn)步的”等標(biāo)簽實(shí)際上是具有誤導(dǎo)性的。
總體上，人口結(jié)構(gòu)中同質(zhì)性的缺乏更可能導(dǎo)向?qū)隙ㄐ孕袆?dòng)政策的需求，而政府對(duì)更為多元維度上的社會(huì)特征的關(guān)注，則可能導(dǎo)向因?qū)嵤└咂毡樾院桶菪缘恼叨箍隙ㄐ孕袆?dòng)政策成為一種并非必要的政策選擇。英國(guó)案例表明，更為中性和更具普遍性的政策可以使不同人群的權(quán)利得到保障，而當(dāng)這種政策執(zhí)行不力時(shí)則為肯定性行動(dòng)政策留下了空間。
隨著多元主義時(shí)代的來(lái)臨，國(guó)家治理過(guò)程中需要平衡的差異和不均衡將越來(lái)越多地顯現(xiàn)出來(lái)，因而似乎不同政策領(lǐng)域的肯定性行動(dòng)政策可能將會(huì)越來(lái)越多。但是，伴隨多元主義時(shí)代社會(huì)自信的日益增強(qiáng)，對(duì)于肯定性行動(dòng)政策的質(zhì)疑乃至抵制也在增加。
多元主義時(shí)代的多樣性管理
值得關(guān)注的是，在大多數(shù)西方國(guó)家，有關(guān)肯定性行動(dòng)的討論被移置于多樣性管理的話語(yǔ)空間，多樣性管理是使肯定性行動(dòng)在實(shí)踐中得以存活的一種新的治理策略。多樣性管理則著眼于關(guān)照所有人的利益，使肯定性行動(dòng)常常較為狹窄的社會(huì)基礎(chǔ)擴(kuò)展至整個(gè)社會(huì)，也使相關(guān)政策變得更為中性，更具包容性。
多樣性管理仍以身份政治為基礎(chǔ)，但同時(shí)又與新自由主義的個(gè)人主義和企業(yè)家意識(shí)形態(tài)聯(lián)系在一起，關(guān)注于個(gè)體而非群體，所使用的語(yǔ)言是能力和利益而不是肯定性行動(dòng)所使用的被接納的權(quán)利。
肯定性行動(dòng)是多樣性管理諸多實(shí)踐類型的一種方式，是一種不完美的甚至是粗糙的實(shí)現(xiàn)方式，而多樣性管理則是肯定性行動(dòng)的改進(jìn)。
多元主義不同于多樣性，是我們對(duì)多樣性的回應(yīng)。在多元主義的時(shí)代氛圍中，多樣性本身被賦予重要的積極價(jià)值。多元主義鼓勵(lì)和培育更為復(fù)雜的差異性和多樣性，要求國(guó)家治理和公共政策在范式意義上作出重要的調(diào)整。在肯定性行動(dòng)政策遭遇挑戰(zhàn)之際，更為平衡的多樣性管理將成為國(guó)家治理和公共政策范式轉(zhuǎn)型的重要方向。
在國(guó)家治理的背景中，多樣性意味著國(guó)家治理和公共政策過(guò)程中更大的復(fù)雜性與張力，因而有學(xué)者將多樣性看作社會(huì)陷阱。相對(duì)于組織機(jī)構(gòu)中的多樣性管理，國(guó)家治理中的多樣性管理不僅僅只是意味著多樣性的增加，還具有更為復(fù)雜的內(nèi)容和目標(biāo)，從而使多樣性管理無(wú)論在內(nèi)涵方面還是治理目標(biāo)的設(shè)定方面都更為復(fù)雜。而國(guó)家治理和公共政策趨向多樣性管理的范式轉(zhuǎn)型，則成為多元主義時(shí)代國(guó)家治理的最為迫切的時(shí)代問(wèn)題。
尋求多元主義時(shí)代國(guó)家治理與公共政策新范式
治理理念的流行更使由國(guó)家控制公共政策制定與實(shí)施過(guò)程變得極不現(xiàn)實(shí)。隨著多元主義時(shí)代治理理念的流行，政策制定將日益成為政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)協(xié)商和協(xié)調(diào)行動(dòng)的過(guò)程。這將對(duì)實(shí)踐中隨多樣性增加而日漸增多的肯定性行動(dòng)政策的前景產(chǎn)生難以預(yù)期的影響，而社會(huì)觀念氛圍的變化則使這一影響更趨復(fù)雜。
公共政策在總體上已變得更少干預(yù)性、控制性和強(qiáng)迫性，而日益趨向?qū)?guó)家規(guī)制作用的強(qiáng)調(diào)。在這種意義上，肯定性行動(dòng)政策的空間在多元主義時(shí)代似乎已經(jīng)被大大壓縮了。
在多元主義時(shí)代，觀念的多元化和利益的多元化都是確定的事實(shí)，不同觀念的持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)日益表現(xiàn)為一種常態(tài)，公共政策的制定過(guò)程也已成為一個(gè)多元利益攸關(guān)方參與的過(guò)程。但是，多元主義時(shí)代的諸多不確定性卻使有關(guān)多樣性管理的公共政策新范式始終難以出現(xiàn)。
在不同國(guó)家和不同時(shí)期，圍繞“在特定現(xiàn)實(shí)環(huán)境條件下怎樣的政策反應(yīng)是適當(dāng)?shù)摹?這一思考所形成的一些寬泛共識(shí)，往往成為公共政策制定的范式性思考并主導(dǎo)著公共政策的制定與實(shí)施。這種范式性思考不僅在歷時(shí)維度上常常表現(xiàn)為公共政策制定中的思維慣性和路徑依賴，還具有顯著的跨國(guó)溢出效應(yīng)。政策觀念對(duì)于塑造政策范式具有主導(dǎo)性影響，但各國(guó)不同的政治制度對(duì)于塑造公共政策的影響依然是確定和明顯的，不同制度所創(chuàng)造的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)則賦予不同類型的政治行動(dòng)者影響公共政策制定的不同可能性。
雖然組織管理中的多樣性管理被認(rèn)為已經(jīng)發(fā)展為一個(gè)完善的提升組織績(jī)效的策略，但在組織管理中，人們對(duì)于如何有效管理多樣性仍然知之甚少。多樣性管理是一個(gè)與組織目標(biāo)、組織歷史、組織內(nèi)部環(huán)境以及社會(huì)環(huán)境等諸多因素相關(guān)的一個(gè)過(guò)程，某種特定管理技巧的效果會(huì)隨時(shí)間、環(huán)境的變化而變化。對(duì)于國(guó)家治理中的多樣性管理而言，國(guó)家治理的目標(biāo)更為復(fù)雜，多樣性的維度也更為豐富，多樣性管理事實(shí)上更可能表現(xiàn)為一種與具體問(wèn)題直接相關(guān)的原則或目標(biāo)，而非可運(yùn)用于不同維度多樣性管理的統(tǒng)一范式。國(guó)家治理目標(biāo)很大程度上需要通過(guò)公共政策來(lái)達(dá)成，而國(guó)家治理目標(biāo)則直接塑造了公共政策的目標(biāo)。總體上，國(guó)家治理目標(biāo)的設(shè)定很大程度上還是國(guó)家能力的一個(gè)結(jié)果，并使不同時(shí)期的公共政策呈現(xiàn)不同的特征。
具有流行特質(zhì)并可產(chǎn)生從眾效應(yīng)的政策范式體現(xiàn)著關(guān)于如何應(yīng)對(duì)實(shí)際問(wèn)題的不同觀念以及持有不同觀念的行動(dòng)者之間的相互競(jìng)爭(zhēng)。多元主義時(shí)代不同觀念之間的競(jìng)爭(zhēng)，一方面使統(tǒng)一的公共政策范式難以出現(xiàn)，另一方面卻提供了更多的政策選項(xiàng)，從而為均衡的多樣性管理提供了可能性。
肯定性行動(dòng)遠(yuǎn)不是一種理想的公共政策，其積極效應(yīng)在日益多元化的社會(huì)也變得黯然失色。管理多樣性日益成為國(guó)家治理的首要任務(wù)。為此，擯棄有關(guān)肯定性行動(dòng)政策的不切實(shí)際的想象，理性、審慎和克制地運(yùn)用肯定性行動(dòng)政策工具，就成為充分實(shí)現(xiàn)其治理潛力的重要前提。多樣性是多元主義時(shí)代的一個(gè)重要社會(huì)現(xiàn)實(shí)，也將成為一種社會(huì)常態(tài)，而趨向多樣性管理的國(guó)家治理和公共政策范式轉(zhuǎn)型，將有助于擴(kuò)展肯定性行動(dòng)的政策空間，使肯定性行動(dòng)政策融入多樣性管理的治理邏輯和實(shí)踐框架之中，并在此過(guò)程中充分實(shí)現(xiàn)其治理潛力。理想的公共政策應(yīng)該既能夠解決問(wèn)題，又不會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)緊張乃至政治沖突和分裂。 后者應(yīng)成為多樣性管理的底線。
尋求趨向多樣性管理的公共政策新范式首先是一個(gè)國(guó)家治理和國(guó)內(nèi)政治議題，有關(guān)多樣性管理的公共政策新范式的探索和確立，應(yīng)基于各國(guó)不同的歷史、文化、社會(huì)與政治制度背景以及政策實(shí)踐。
（作者系北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、中國(guó)政治學(xué)研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)委員；來(lái)源：北京大學(xué)中國(guó)政治學(xué)研究中心，本文原載于《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年5月第54卷第3期）
