賦予監(jiān)察委員會憲法地位
健全黨和國家監(jiān)督體系
鐘紀(jì)言
憲法是治國安邦的總章程，修改憲法是黨和國家政治生活中的一件大事。黨的十九屆二中全會審議通過的《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》（以下簡稱《建議》），建議在將要提請十三屆全國人大一次會議審議的憲法修正案中，專門增寫監(jiān)察委員會一節(jié)，確立監(jiān)察委員會作為國家機(jī)構(gòu)的法律地位。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時度勢作出的重大戰(zhàn)略決策，必將為加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，奠定堅實憲法基礎(chǔ)、產(chǎn)生重大深遠(yuǎn)影響。我們要站在新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，充分認(rèn)識這一戰(zhàn)略決策的重大意義，深刻理解相關(guān)條文的內(nèi)涵精髓，切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來，增強(qiáng)推動憲法實施、強(qiáng)化國家監(jiān)察的自覺性和堅定性。
一、在憲法中增寫監(jiān)察委員會一節(jié)，體現(xiàn)了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一
堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是推進(jìn)全面依法治國的題中應(yīng)有之義。在憲法中增寫監(jiān)察委員會一節(jié)，是對我國政治體制、政治權(quán)力、政治關(guān)系的重大調(diào)整，是對國家監(jiān)督制度的重大頂層設(shè)計，順應(yīng)了把全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)的迫切要求，反映了黨的十八大以來國家監(jiān)察體制改革的成果，貫徹了黨的十九大關(guān)于健全黨和國家監(jiān)督體系的重大部署，有利于堅持和加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，豐富和完善全國人民代表大會制度，為制定監(jiān)察法、設(shè)立國家和地方各級監(jiān)察委員會提供憲法依據(jù)，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要保證。
深化國家監(jiān)察體制改革，是強(qiáng)化黨和國家自我監(jiān)督、堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重大決策部署。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。打鐵必須自身硬。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須加強(qiáng)黨的建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性。我們黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政，面臨的最大挑戰(zhàn)是權(quán)力得不到有效監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)干部容易受到腐蝕，迫切要求加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，探索出一條黨長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化的有效路徑，這關(guān)乎黨和國家事業(yè)成敗，關(guān)乎我們能否跳出歷史周期率。習(xí)近平總書記指出，增強(qiáng)黨自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督；自我監(jiān)督是世界性難題，是國家治理的“哥德巴赫猜想”，中國共產(chǎn)黨下決心成功，練就“絕世武功”，建設(shè)廉潔政治。要把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的有效機(jī)制。我國80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察既具有高度內(nèi)在一致性，又具有高度互補(bǔ)性。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督得到有效加強(qiáng)，監(jiān)督對象覆蓋了所有黨組織和黨員。這就要求適應(yīng)形勢發(fā)展構(gòu)建國家監(jiān)察體系，對黨內(nèi)監(jiān)督覆蓋不到或者不適用于執(zhí)行黨的紀(jì)律的公職人員，依法實施監(jiān)察，真正把權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度籠子，確保黨和人民賦予的權(quán)力切實用來為人民謀利益。國家監(jiān)察本質(zhì)上屬于黨和國家的自我監(jiān)督，不同于其他形式的外部監(jiān)督，推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，有利于健全黨和國家監(jiān)督體系，確保黨和國家長治久安。
在憲法中增寫監(jiān)察委員會一節(jié)，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志，為深化國家監(jiān)察體制改革提供了根本法治保障。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式。堅持依法治國首先要依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，使改革和法治同步推進(jìn)。國家監(jiān)察體制改革是建立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉，黨中央從全面從嚴(yán)治黨出發(fā)，將國家監(jiān)察體制改革納入全面深化改革總體部署，積極推進(jìn)改革及試點工作并取得重要階段性成效，在此基礎(chǔ)上使改革實踐成果成為憲法規(guī)定，具有堅實的政治基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實踐基礎(chǔ)和充分的法理支撐。《建議》在憲法第三章《國家機(jī)構(gòu)》中專門增加一節(jié)，作為第七節(jié)“監(jiān)察委員會”，增加五條，就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制等作出規(guī)定，為監(jiān)察委員會建立組織體系、履行職能職責(zé)、運用相關(guān)權(quán)限、構(gòu)建配合制約機(jī)制、強(qiáng)化自我監(jiān)督等提供了根本依據(jù)，使黨的主張成為國家意志，使國家監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)、監(jiān)察法于憲有源，體現(xiàn)了全面深化改革和全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，必將進(jìn)一步堅定全黨全國人民堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和中國特色社會主義法治道路的決心和信心。
賦予監(jiān)察委員會憲法地位，必將推動反腐敗斗爭深入發(fā)展，直至奪取壓倒性勝利。人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。當(dāng)前，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，但形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。監(jiān)察委員會就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，監(jiān)察法就是反腐敗國家立法，深化國家監(jiān)察體制改革的一個重要目的，就是加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動反腐敗斗爭向縱深發(fā)展。通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，對黨中央、地方黨委全面負(fù)責(zé)，將有效解決監(jiān)察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等問題，健全黨領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作的體制機(jī)制，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。根據(jù)憲法制定監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施，必將進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗工作規(guī)范化法治化。在憲法中增寫監(jiān)察委員會一節(jié)，并明確其性質(zhì)定位和職能職責(zé)，為加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供了國家根本法保障，必將推動反腐敗斗爭取得更大成效，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對黨的信心和信賴，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。
二、正確理解和把握憲法關(guān)于監(jiān)察委員會的規(guī)定
憲法是對國家權(quán)力運行體制機(jī)制等重要問題的原則性、綱領(lǐng)性規(guī)定。此次憲法修改建議中，用一節(jié)對監(jiān)察委員會作出規(guī)定，充分彰顯了監(jiān)察委員會在國家治理體系中的重要作用，也為深化國家監(jiān)察體制改革、保證監(jiān)察委員會履職盡責(zé)提供了根本遵循。
（一）準(zhǔn)確理解和把握監(jiān)察委員會的性質(zhì)和地位。《建議》提出在憲法第一百二十三條規(guī)定：“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”，明確了監(jiān)察委員會的性質(zhì)和地位，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)置監(jiān)察機(jī)關(guān)，是從我國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情出發(fā)加強(qiáng)對公權(quán)力監(jiān)督的重大改革創(chuàng)新，體現(xiàn)了中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，實現(xiàn)黨性和人民性的高度統(tǒng)一。監(jiān)察委員會是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。其依法行使的監(jiān)察權(quán)，不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，其職能權(quán)限與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門明顯不同。同時，監(jiān)察委員會在履行職責(zé)過程中，既要加強(qiáng)日常監(jiān)督、查清職務(wù)違法犯罪事實，進(jìn)行相應(yīng)處置，還要開展嚴(yán)肅的思想政治工作，進(jìn)行理想信念宗旨教育，做到懲前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法紀(jì)效果和社會效果。
（二）準(zhǔn)確理解和把握監(jiān)察委員會的名稱、人員組成、任期任屆和職能職責(zé)。《建議》提出在憲法第一百二十四條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會由下列人員組成：主任，副主任若干人，委員若干人。監(jiān)察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。國家監(jiān)察委員會主任連續(xù)任職不得超過兩屆。監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定。”這明確了監(jiān)察委員會的基本構(gòu)成要素。依據(jù)憲法規(guī)定和改革實踐，正在制定的監(jiān)察法將要對國家、省、市、縣設(shè)立監(jiān)察委員會作出具體規(guī)定。國家一級監(jiān)察委員會名稱前冠以“國家”，體現(xiàn)由行政監(jiān)察“小監(jiān)察”變?yōu)閲冶O(jiān)察“大監(jiān)察”，表明了最高一級國家機(jī)構(gòu)的地位；地方各級監(jiān)察委員會名稱采用行政區(qū)劃+“監(jiān)察委員會”的表述方式。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，副主任和委員由主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。各級監(jiān)察委員會可以向本級黨的機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能是調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)；主要職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查、處置；主要權(quán)限包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等。
（三）準(zhǔn)確理解和把握監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。《建議》提出在憲法第一百二十五條規(guī)定：“中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作。” 第一百二十六條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。”對這兩條應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一起來理解、貫通起來把握。一方面，為保證黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)同監(jiān)察委員會合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上與紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制高度一致。監(jiān)察委員會在行使權(quán)限時，重要事項需由同級黨委批準(zhǔn)；國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作，地方各級監(jiān)察委員會要對上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。另一方面，監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，就必然要對人大及其常委會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。在深化國家監(jiān)察體制改革試點中，試點地區(qū)創(chuàng)造出許多有利于人大及其常委會實現(xiàn)對監(jiān)察委員會監(jiān)督的好形式好方法。
（四）準(zhǔn)確理解和把握監(jiān)察委員會與其他機(jī)關(guān)的配合制約關(guān)系。《建議》提出在憲法第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互配合、相互制約。”審判機(jī)關(guān)指的是各級人民法院；檢察機(jī)關(guān)指的是各級人民檢察院；執(zhí)法部門包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等。監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，行使調(diào)查權(quán)限，是依據(jù)法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人無權(quán)干涉。同時，有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助配合監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)。目前在實際工作中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅同審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)形成了互相配合、互相制約關(guān)系，同執(zhí)法部門也形成互相配合、制約的工作聯(lián)系。審計部門發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)違法問題線索，要按規(guī)定移送相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處置；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施的請求后，公安機(jī)關(guān)與相關(guān)部門要對適用對象、種類、期限、程序等進(jìn)行嚴(yán)格審核并批準(zhǔn)；在對生產(chǎn)安全責(zé)任事故的調(diào)查中，由安監(jiān)、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門同監(jiān)察部門組成聯(lián)合調(diào)查組，實地調(diào)查取證，共同研究分析事故的性質(zhì)和責(zé)任，確定責(zé)任追究的范圍和形式。監(jiān)察委員會成立后，對涉嫌職務(wù)犯罪的行為，監(jiān)察委員會調(diào)查終結(jié)后移送檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴，由人民法院負(fù)責(zé)審判；對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為需要補(bǔ)充核實的，應(yīng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，必要時還可自行補(bǔ)充偵查。在憲法中對這種關(guān)系作出明確規(guī)定，是將客觀存在的工作關(guān)系制度化法律化，可確保監(jiān)察權(quán)依法正確行使，并受到嚴(yán)格監(jiān)督。
三、以憲法為遵循健全黨和國家監(jiān)督體系
《建議》堅持正確政治方向，把握了憲法修改的科學(xué)規(guī)律，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，完全順黨心合民意。我們要牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會、堅決貫徹落實《建議》精神，為十三屆全國人大一次會議順利審議通過憲法修正案、起草監(jiān)察法做好相關(guān)準(zhǔn)備，為憲法順利實施、監(jiān)委依法履職打下堅實基礎(chǔ)。一是認(rèn)真學(xué)習(xí)修改憲法《建議》，深刻領(lǐng)會黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革的戰(zhàn)略謀劃和決策部署，切實統(tǒng)一思想和行動，樹立憲法意識、增強(qiáng)憲法自信，提高依照憲法法律行使權(quán)力、履行職責(zé)的意識和能力。二是繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革，在目前擴(kuò)大試點工作有序推進(jìn)基礎(chǔ)上，繼續(xù)在依法履職、紀(jì)法貫通、法法銜接、行使職權(quán)和完善配套法規(guī)制度上下功夫，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理效能。三是堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力。四是強(qiáng)化自我監(jiān)督，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)黨建工作，堅持集體決策，細(xì)化工作流程，嚴(yán)格審批權(quán)限，規(guī)范內(nèi)控程序，自覺主動接受黨內(nèi)監(jiān)督和社會監(jiān)督，對執(zhí)紀(jì)違紀(jì)、執(zhí)法違法的堅決查處，對失職失責(zé)的嚴(yán)肅問責(zé)，建設(shè)忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察干部隊伍，確保黨和人民賦予的權(quán)力不被濫用、懲惡揚善的利劍永不蒙塵。
