關注特色小鎮“房地產化”傾向

　　◆ 截至2017年底，特色小鎮的數目已經升至2000多個，其中既有屬住建部、國家林業局等部門批準的小鎮，也有各省政府自行批準的省級特色小鎮，還有大量由企業主導操作的小鎮

　　◆ 部分地方政府建設特色小鎮不是發展產業，而是作為融資平臺

　　◆ 部分地方政府建設特色小鎮的思路存在目的不純的心態

　　◆ 中央層面還沒有明確的特色小鎮國家標準和評價體系

　　◆ 個別地產商有打著“特色小鎮”旗號拿地的沖動

　　原題《特色小鎮需做好“產城融合”》

　　文丨欒群 王夙（作者單位：工信部賽迪智庫政策法規研究所）

　　中央經濟工作會議在部署2018年工作時，明確提出要“引導特色小鎮健康發展”。特色小鎮旨在緩解“大城市病”和為新興高端特色產業尋找成本洼地。目前，在特色小鎮的開發中也出現了一些不良現象，根本原因是特色小鎮的發展定位模糊。

　　特色小鎮的健康發展必須遵循“產城融合”的原則，既要通過產業發展提供支撐力量，又要兼顧城市的基本公共服務功能。行業管理部門應當在特色小鎮的“產城融合”中發揮“引導者”作用。

　　部分特色小鎮亂象頻出

　　近年來，不少地方都上馬了特色小鎮項目。自2016年7月份起，中央批準的特色小鎮數目累計為403個（其中第一批次有127個，第二批次有276個）。僅僅一年以后，根據中國房地產協會提供的數據，截至2017年底，特色小鎮的數目已經升至2000多個，其中既有屬住建部、國家林業局等部門批準的小鎮，也有各省政府自行批準的省級特色小鎮，還有大量由企業主導操作的小鎮。短時間內的小鎮數量如此急劇增長，反映出部分地區的小鎮建設已經呈現出“運動化”的苗頭。

　　應當看到，這種粗放式的推廣已經產生了一些問題，可能會帶來后續大量特色小鎮建設的爛尾現象，浪費各種不必要的生產要素。總結起來，可以歸納為以下兩個方面：

　　一方面，特色小鎮無特色或生造偽特色。特色小鎮的開發是對城鎮化的補充，但絕不是簡單的城市建設。在建的小鎮中存在兩種錯誤傾向。

　　一是毫無特色，將開發特色小鎮等同于純粹的建設城鎮各類基礎設施。

　　二是生搬硬造各種偽特色小鎮。

　　例如西部某縣，2017年，該縣和某企業簽約，投資40億元（相當于全縣1/6的年GDP）打造中國第一座電競小鎮。事實上，該縣屬于貧困縣，離最近的機場約150公里，沒有任何設計游戲軟件的企業，也無大專院校人力儲備，當地資源稟賦與電競游戲毫無關聯。

　　另一方面，房地產企業深度介入特色小鎮的發展。公開資料顯示，目前已經有眾多知名房地產企業紛紛與小鎮簽約，簽約數目高達數百個。這將使得特色小鎮趨向于“房地產化”。房地產企業做特色小鎮，可能在小鎮的硬件基礎設施建設上有既往經驗的支撐，但未必能夠透徹地理解和把握住當地小鎮的“特色內涵”。

　　而且特色小鎮的健康存續需要持重長久的運營能力，對運營者在生態環境和社會發展層面提出了更高的認知要求。部分房地產企業未必具有平衡企業逐利和生態健康兩者關系的能力，更何況長期運營的耐心。

　　一些房地產企業如此青睞特色小鎮的原因在于特殊的土地獲得方式。特色小鎮的土地獲取不需要經過“招拍掛”，這大大減少了地產商獲得土地的成本，因此不排除個別房地產企業把簽約特色小鎮當成了新增土地儲備的新途徑。一旦這種地產開發特色小鎮的趨勢形成，會造成地價上漲、租金哄抬，最終會把特色小鎮里的真正特色產業排擠出去。

　　四方面原因不容忽視

　　分析這些亂象的產生，大致有以下幾方面原因。

　　其一，部分地方政府建設特色小鎮不是發展產業，而是作為融資平臺。部分地方政府看中了特色小鎮的融資效用，通過建設特色小鎮擴大當地的固定資產規模，造成本地GDP高速增長的繁榮表象，作為地方政績考核的砝碼。

　　其二，部分地方政府建設特色小鎮的思路存在目的不純的心態。國家管理部門最初的設想是針對那些已經自然形成一定產業規模的小鎮，通過政府部門后期的適當引導和規劃，建成處于“良性運營循環”中的特色小鎮。但是，現在部分地方政府把程序“顛倒過來”，想先建設小鎮、后引入產業。這種“筑巢引鳳”的做法固然有一定的合理性，但也有極大的不確定性。因為“筑巢”行為示范性極強但門檻并不高，各地紛紛“筑巢”，如此多的小鎮又怎么可能都能吸引來“鳳凰”（優質健康的產業）。那些最終“空巢”的小鎮在繁華過后，只能落得“一地雞毛”。

　　其三，中央層面還沒有明確的特色小鎮國家標準和評價體系。面臨大量的申報，各省只能按照自己的理解各行其是。雖然2018年3月，國家發改委印發的《國家發展改革委關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》提出，要對已公布的兩批403個全國特色小城鎮、96個全國運動休閑特色小鎮，開展定期測評和優勝劣汰，但缺乏可操作、可執行的具體監管規則，尤其是沒有建立退出機制。這樣就有可能導致申報一擁而上、泥沙俱下。

　　其四，個別地產商有打著“特色小鎮”旗號拿地的沖動。目前，在京滬等一線城市，土地供應量被嚴格控制。在三四線城市，既有的庫存尚未完全去除。而中國的城鎮化仍在進行，這些地方對住宅有剛需。同時，地方政府為了發展特色小鎮，在土地保障、財政支持和優化融資層面都有一定的優惠。個別地產商可能借機以相對低廉的價格獲得土地，以建設特色小鎮之名行開發房地產之實。

　　堅持“產城融合”

　　一是建設特色小鎮要加強行業主管部門的指導。“產城融合”是特色小鎮的重要發展原則，如何發展獨特、合適的特色產業，如何避免無特色產業或“同質化”產業小鎮的泛濫，都需要行業管理部門的指導和把關。走高質量發展的新型工業化道路，拉動城鎮經濟增長、擴大吸納就業、完善社會保障體系，推進科技含量高、經濟效益好的行業發展，是推動特色小鎮建設的關鍵。行業管理部門未來一定要更加積極主動地介入到“特色小鎮”的頂層設計中，科學規劃、優化配置，堅持以信息化帶動城鎮化高質量提升，堅持以先進制造業帶動輕工等傳統勞動密集型產業發展，堅持以綠色理念帶動相關地方循環經濟、節能環保產業和再制造產業發展。

　　二是特色小鎮要加強產業配套。合適的產業是支撐特色小鎮健康發展的根本力量，但是僅強調產業存在是不夠的。改革開放后，我國農村地區的鄉鎮企業蓬勃發展，形成了許多專業鎮。但是專業鎮考慮的基本出發點是產業發展，只關注生產問題，解決了部分人口的就業需求，卻忽視了進駐企業的經營者和職工的生活需求，如消費、教育、醫療等。有“產”無“城”難以穩定吸納人口，隨著城市化進程的推開，不少專業鎮也逐漸沒落。

　　當前，特色小鎮同樣面臨著能否“留得住人”的難題。根據媒體報道，在公布的第一批127個國家級特色小鎮中有多達35個特色小鎮出現了人口流出的困境，尤以農業地區的特色小鎮人口流出現象更為突出。背后的原因主要還是小鎮的基礎設施缺乏集聚力。

　　因此，特色小鎮一定要吸取專業鎮的教訓，牢牢定位“產城融合”，除了有產業本身，還必須要加強產業配套，建立便捷的交通系統和相應的醫療教育設施，肩負起服務于特色產業從業者各種生活需求的城鎮職能。

　　三是建立特色小鎮要嚴格對開發者的資質審核。建設特色小鎮要堅持市場導向為主，而房地產企業是目前最有市場實力的群體。這也是不少地方默認甚至歡迎房地產企業深度參與的根源。但地方政府和房地產企業都要清醒認識到，開發特色小鎮存在商業模式的客觀轉換。

　　比如，房地產企業介入特色小鎮的“盈利點”不再是單純的不動產基建，而是后期的小鎮運營維護，盈利的周期因此變長了。據媒體報道，在江蘇，每個特色小鎮建設大約需要新增投資30億至50億元，其對開發商的資金壓力可想而知。開發商需要全面檢視自身的融資能力、開發節奏和回款能力。當地政府則要從嚴審查開發商的經濟實力，減小后期單純因為開發商資金鏈斷裂導致小鎮開發停滯的幾率。

　　四是建立特色小鎮的淘汰退出機制。作為特色小鎮的主要發源地，2017年浙江省率先實行小鎮的淘汰機制。淘汰的對象主要包括在產業引進、扶持和招商等方面缺乏競爭力和沒有特色產業的小鎮。在淘汰退出的階段劃分上，可以分為警告、降格和淘汰等不同類型。淘汰退出機制是保持特色小鎮競爭力的有效手段，應當與特色小鎮的建設一同鋪展。

　　五是慎重以PPP模式建設特色小鎮。PPP是政府公共部門和私人資本合作的一種形式，主要優勢在于增加基礎設施項目的投資資金來源。但是，PPP主要適用于未來能產生穩定收益的特定類型基礎設施與公共服務。而不少特色小鎮則是對傳統業態的創新，未來是否盈利具有不確定性。政府在特色小鎮的建設中主要仍應扮演“引導者”而非“參與者”。