“打車難”重來，凸顯新舊經濟治理沖突
半月談記者 程士華 王辰陽
10月20日，記者23:30到達北京南站，本打算打一輛出租車，還沒走到出租車候車點，就看到前方通道上排起了長龍，一些等得不耐煩的乘客不時離開隊伍。記者排隊10分鐘左右，幾乎看不到隊伍有向前挪動的跡象，不得不離開。南站工作人員建議，因無法掌握候車點是否有出租車，最好換乘其他交通方式，比如可以坐一站公交車，離開北京南站后再打車，會更容易一些。
記者到達公交站后，由于找不到前往目的地的夜班公交車，而且許久看不到公交車的影子，不得不先拖著行李箱步行離開南站。一路上，有很多人和記者一樣，拖著行李箱出站找車，有的行李太重走累了就坐在馬路牙子上歇歇腳。時不時有些黑車司機“熱情”地拉客：“打車不?打車不?”記者步行1公里左右，離開南站區域，才順利通過網約車平臺招了一輛網約車。
北京的夜晚，因為打車難而顯得窩心與折騰。
有類似感受的還有一些上班族。在北京上地七街附近的李女士說，她和同事經常加班到很晚才能回去，基本都是在21點以后，每次打車都不容易。出租車司機傾向于選擇遠程乘客，對她這種十多公里的不太樂意接單，有時候需要另外再支付10元左右的紅包。網約車叫車也不容易，她需要把滴滴出行、神州專車、首汽約車等幾個主要的網約車平臺全部發單出去，而且還要接受加價，比如1.6倍的費率很常見。“不僅是晚間出行打車難，早上9點左右打車也很難。”
在節假日出行高峰期和車站等人流密集地段，打車難更為突出。上海市民馮女士說，她10月1日清晨想叫一輛網約車去機場，但是在網約車平臺上發單后很久都沒有司機接單，后來換到另一家平臺，才有人接單。“幸虧出門早，否則就趕不上飛機了。”
出行消費需求受限，根子在于運力供給短缺
打車難卷土重來，與運力短缺存在直接關系。復旦大學數字與移動治理實驗室主任鄭磊分析認為，早在網約車出現之前，北京等地打車難問題就備受詬病，網約車的出現，給公眾出行帶來了很大便利。但隨著一些地方對網約車監管力度的提高，打車難問題再次凸顯。
在北京和上海，網約車管理辦法均要求，網約車和傳統出租車一樣，必須是“本地人”“本地車”，即司機有當地戶口、車輛牌照為當地車牌。按照這些規定要求，網約車平臺上存在大量不合規的司機和車輛，通過近期的檢查和整改要求，如果這些司機和車輛被停止營運，網約車運力大幅下降，在居民出行需求較大的一線城市供需矛盾會更明顯。
當前，群眾對網約車存在巨大的需求缺口得不到彌補，客觀上影響出行領域消費升級的步伐。記者從網約車平臺獲悉，在順風車下線前，滴滴每天收到用戶超過5000萬次呼叫，最高峰值達6000萬次，實際上僅能完成3000萬單，有近一半的網約車呼叫需求無法滿足。滴滴順風車業務下線后，滴滴運力受到多重因素影響，網約車呼叫接單完成率更是進一步降低。
再來看傳統出租車行業，能夠提供的有效運力長期不容樂觀。由于收入受網約車擠壓下降、工作強度過大、年輕人就業觀念改變等原因，近幾年來，出租車司機出現了嚴重流失。“我所屬的出租車公司，大概有5%到10%的車閑置下來，沒人愿意開。”上海市一名出租車司機告訴記者。
上海海博出租副董事長甘寅認為，總體而言，傳統出租車行業普遍出現司機收入降低、行業失去吸引力的情況。與5年前相比，粗略估計營運車輛總數少了三成，公司每月對每一輛閑置出租車至少需要付出3000元養護成本。
新舊兩種業態治理的差異與沖突
網約車和出租車，反映了主管部門對新舊兩種業態治理思維和管理模式的差異與沖突。
中國信息通信研究院政策與經濟研究所副主任李強治認為，網約車提高出行效率的背后，是市場運力和需求之間的彈性匹配。效率提升，社會總體出行的成本才會下降。這是相關行業主管部門當初沒有預料到的。出租車行業改革也要朝著這個方向進行，否則兩者就不是在同一個起跑線上競爭，因此要盡快想方設法推動出租車改革，打破其現有模式的既得利益格局。
需要注意的是，不能因為兩者的不平衡，就限制新業態發展，更不能因為舊業態改革緩慢甚至停滯，就對新業態采取抑制的管理模式。
甘寅建議，減少行業限制，釋放活力。當前，應該順勢而為，從現實情況看，無論是傳統出租車還是網約車，都有大量外地駕駛員在跑，不如循序漸進放開限制，保持行業內勞動力要素的活力。
深化改革釋放運力，新經濟要有新思維
針對打車難問題，一些城市交通管理部門已經采取了相關措施。上海市浦東新區有關部門近期向社會公布了針對陸家嘴商圈、上海野生動物園地區打車市場違規現象的解決辦法——計劃引入車牌識別、升級營運站點導引等手段，啟動交警、城管“聯勤聯動”機制常態化管理等方式，解決打車難題，緩解打車亂象。
國家信息中心首席信息師張新紅認為，網約車業態正處于轉型期，也是矛盾頻發的階段，應該及時破解難題。平臺不能只以盈利為目的，要加強安全建設。監管部門也要形成有效的治理模式，需要多部門聯合行動，更需要加強和企業、用戶以及社會各界溝通。
提高運力供給，不能僅關注網約車，還要盡快推進出租車管理模式的改革。李強治認為，有的人認為“出租車+互聯網”通過網絡方式可以實現叫車功能，就是網約車了，其實并非如此，還要看能否實現打車價格與運力供給、出行需求等要素的彈性匹配，司機與乘客的評價反饋機制等。實現網約化的關鍵，在于讓市場在資源配置中發揮決定性作用。
三大矛盾：真的是水火不容嗎?
半月談記者 程士華 王辰陽
打車難是個人小事，也是民生大事。要破解打車難題，需要厘清三大關系——增加運力供給與提升出行安全保障、增加運力供給與緩解城市擁堵、網約車群體利益與出租車司機利益。這些關系看似矛盾，實際上它們比想象的更加錯綜復雜。
保障安全與增加運力，此消彼長還是并行不悖?
犧牲運力換安全，還是犧牲安全換運力?近年，網約車安全問題備受社會關注。在網約車行業重點整頓期間，部分地區打車難問題突出。因此，有觀點認為，出行安全保障水平的提升，必然會降低有效運力的供給。
“出行安全問題，再如何強調都不為過，也是必須的。”中國信息通信研究院政策與經濟研究所副主任李強治說，但保障出行安全必然會導致運力大幅降低，這是一個比較普遍的錯誤認識。其實，兩者之間并不是矛盾沖突的，提升安全性對運力供給肯定會有影響，但是影響只是很小的一部分，因為在3000多萬網約車司機中，以犯罪為目的的司機人數是極少極少的，提升安全性并不會明顯減少運力供給。
李強治分析認為，以保障出行安全為目的的檢查監督力度加大，并不會讓運力大幅降低。但是在實際操作過程中，很多城市的安全檢查把重心放在了合規準入上，而現在交通部門對網約車行業監管的核心，比如說車輛軸距、排量、本地車牌、本地戶籍等要求，與出行安全并沒有直接關系。
其實在安全檢查中，大多數放棄營運的司機，不是因為有違法犯罪或危險駕駛記錄被清退，而是因為其戶籍、車輛標準，或者說是沒法拿到交通運輸部的運輸許可證，這才是他們不再外出營運的真正原因，并直接導致了運力大幅下降。
上海市出租汽車暨汽車租賃行業協會辦公室副主任郭勝利認為，對于“本地車、本地人”的政策，大約是在20世紀90年代出臺的地方法規中出現的，按照當前發展趨勢應該逐漸放開司機的戶籍限制，協會呼吁過很多次，但是因為種種原因擱淺。客觀來說，這些老舊的地方法規有悖于我國2008年實施的促進就業法。“2016年，上海出臺網約車相關管理規定，初稿交上去時并沒有對網約車駕駛員有戶籍限制，后來才加上了相關內容。對此，我們不應該堵，而應該疏。”
網約車增加，對城市擁堵是加劇還是緩解?
當前一種觀點認為，對于交通擁堵問題特別突出的部分城市而言，網約車數量的增加，必然會占用公共道路資源，可能會加劇城市擁堵問題，因此應當對網約車進行限制。這種觀點成為個別城市制定網約車管理規章制度的指導思想之一。對此，相關專家認為這種認知的準確性值得商榷。
復旦大學數字與移動治理實驗室主任鄭磊認為，網約車不一定就直接影響擁堵，至少從對公共道路資源占用情況而言，網約車要比私家車的效率更高。
比如，有為數不少的群體，有較高的消費能力，因為太擁擠所以不想搭乘地鐵、公交，希望有更舒服的出行體驗，但是又很難打到出租車，那就不得不自己開車。有了網約車之后，在外出開會、吃飯等多種情況下都不再自己開車出行，尤其是目的地在停車難問題突出的市區，更會避免自己開車。如果打不到車，那就等于逼著大家去開私家車出行，明知會增加擁堵，也沒辦法。
網約車效率高于私家車。李強治認為，交通擁堵主要原因之一是人們不愿意乘坐公共交通，而私家車出行效率太低。治理城市擁堵，需要把網約車這種業態納入整個城市汽車出行的大視角下，不是說單單關注網約車這一個業態。網約車多了，是不是增加擁堵，從理論上來說是有這個可能性的，但是需要有基于大數據的認真研判、分析總結，不能憑著直覺制定公共政策。
他認為，對交通擁堵治理，應該放在整個小汽車出行的大視野下來公平監管。一方面，從路權的公平來看，私家車、網約車、出租車是小汽車出行的三種不同方式，不應對租車出行的方式施加更多的路權限制;另一方面，提高整體出行效率應成為交通治理的優先目標。比如，有的網約車平臺推出了拼車業務，兩三個人一起拼車，效率明顯要高于私家車、專車。這是更高效率的一種出行方式，是應該鼓勵的方向。
網約車、出租車，是利益沖突還是利益趨同?
網約車出現伊始，多地出現傳統出租車司機和網約車司機群體沖突的問題，有的地方還演化為出租車司機停運等群體事件。專家認為，通過改革，兩者之間沖突的破壞力，可以轉變成滿足人民群眾出行消費不斷升級需求的合力和助力。
傳統出租車司機群體利益受網約車影響的大小，需要具體分析。專家認為，因為在傳統出租車群體中，主要有四種情況，有的是開出租車的普通駕駛員，有的是有出租車運營牌照同時也是駕駛員，有的是有出租車運營牌照靠拿“份子錢”而自己并不開車的個體，還有的是出租車運營公司。對每天都要上交“份子錢”的普通出租車駕駛員而言，他們的收入受到影響相對較小。這個群體的利益和網約車司機利益本質上是類似的，都是憑著勞動贏得合法收入，是社會和政府應該鼓勵的。
受網約車興起利益影響最大、存在利益沖突的，是出租車運營牌照的個體擁有者，一些城市的出租車運營牌照價值縮水數十萬元。專家認為，推動出租車行業改革，抵觸最大的就是這部分群體，因為他們是靠著這套壟斷的管理機制來“躺著”掙錢。比如，美國絕大多數地方對網約車都是持比較包容的態度，但唯獨紐約市，對網約車監管非常嚴格，因為當地傳統出租車牌照大多是個人持有的，一個牌照價值幾十萬美金。我國要進一步改革傳統出租車行業，就是要動這部分群體“蛋糕”，不能因為這部分人反對，就延誤、停滯改革進度。
一些專家表示，當下網約車政策對軸距、排量、駕駛員戶籍等方面的限制，很重要的原因就是穩定的問題，出租車司機的穩定、網約車司機的穩定都是問題。但如果政府對網約車限制太多，那么未來黑車還是會回來的。在北京，這個趨勢已經有了苗頭，車站等部分地區黑車開始回潮。黑車回潮的結果，會影響社會穩定和乘客安全，這和政策監管的初衷可能背道而馳。
李強治認為，出租車改革的首要問題是牌照許可機制如何放開，其次是出租車總量控制、司機退出機制、價格管控、服務質量等方面如何優化。平臺許可這一塊現在來看是可以放開的，目前網約車平臺全國有100多家，出租車公司全國累計有好幾千家，總量已經很大了。所謂總量控制，就是對司機的總量控制，要逐步放開，建立準入退出的機制，這是對傳統出租車很大的一個突破。
網約車政策應盡快“二次合法化”
受訪專家認為，要實現新舊業態監管公平，不應當把出租車監管模式套在網約車上，而是應該轉變對出租車的監管。出租車行業改革談了數十年，對其實施大量的、過重的監管仍不見根本性改觀。而經過最初對網約車迅速發展的恐慌后，出租車司機們發現，即使沒有網約車，其收入也不會大幅增長。
人民群眾對網約車的需求，不僅滿足了其對美好生活的需求，也促進了擴內需，應當呼吁網約車進行二次合法化，長遠看，應建立多方參與的監管機制。政府部門主導，平臺企業、社會機構和公眾共同參與，成立具有第三方監督性質的多方治理職能機構，才是網約車監管實現安全與發展齊頭并進的長遠之道。
上海市城市交通運輸管理處副處長馬斐認為，傳統出租車和網約車在互聯網的浪潮下必然會融合發展，通過市場調節形成合理的價格機制，促使出租車行業良性發展。對于行業監管來說，還是要加強多部門的聯合監管制度，包括交通、發改委、公安、工商、網信等多個部門。
政府的政策對出租車和網約車應該是公平的，監管并不是要消滅出租車，也不是要消滅網約車，而是要創造一個公平競爭的環境，看誰的服務最好，然后在市場的優勝劣汰中生存下來。所以，如果出租車行業改革順利進行，服務得到提升，公眾當然是樂見其成的。即使在網約車行業，如果某個網約車一家獨大，提供的服務變差，也會逐漸被其他網約車取代。政府要做的工作，就是提供一個公平競爭的環境，讓任何一方都不敢懈怠，最終都能逐漸滿足群眾的出行消費需求。
一名工作人員在合肥高鐵南站出租車等候區維持秩序 張端 攝
記者點評：新經濟治理不能“按下葫蘆浮起瓢”
半月談記者
近一段時間以來，政府監管趨于嚴格、平臺加強自我管理等網約車行業的新變化，帶動整個打車市場的改變。然而，打車難的問題又有“抬頭”。人們不禁要問，網約車走向規范化經營的路上，一定繞不開打車難問題嗎?
管理趨嚴是網約車市場轉向健康發展的良機。網約車作為移動互聯網浪潮下誕生的新興經濟業態，拓展了人們出行的方式，與此同時，網約車市場在高速狂奔中產生諸多亂象，偏離了初心。平臺的自我修正、交通運輸部等部門的進駐式檢查，給激進的網約車行業踩了踩“剎車”，提醒大家安全才是出行行業最需優先保證的。
市場轉型的陣痛，不是打車難成為“常態”的借口。一方面，大量沒有運營資格的網約車司機和車輛因為監管加強被停運，網約車相關數據被要求實時、全量、真實接入監管，安全性有所提升;另一方面，網約車運力隨之下降，人們的出行需求難以得到滿足。其實，二者之間并不矛盾，目前部分地區對車輛軸距、車輛牌照、司機戶籍等的要求，出發點并不完全針對網約車安全和服務質量，可能還包括城市道路資源管控、新舊業態平衡等。
適應新的出行需求和消費升級的改變，應該是對整個打車市場而言的，包括網約車和出租車。出租車受到網約車發展的影響，出現了司機收入有所下降、從業人員減少等問題，這是市場的自發調節作用，不能也不應該通過人為手段來阻斷市場對于資源配置的決定性作用，而是應當進一步引導出租車轉型發展，使其和網約車一起為公眾提供高品質、多樣化的運輸服務。
放則共贏，限則俱損。網約車的出現，既滿足了公眾出行消費升級的需求，也增加了大量的就業崗位，同時還讓之前一些城市備受詬病的黑車泛濫、出租車拒載等屢治不絕的頑疾得到有效緩解，實現多方共贏，這是政府主管部門科學對待新業態、放活監管、培育經濟新動能的結果，也生動體現了市場之手的力量，可謂是一個多方共贏的經典案例。
在后續監管過程中，也應當繼續秉持這一治理思路。比如，網約車司機本地戶籍、車輛軸距排量等要求，限制了有效運力的供給，同時，相關主管部門還要組織大量人力物力、消耗大量行政資源去監督檢查網約車司機戶籍、車輛軸距排量等是否滿足現有的管理規定，疲于奔命于這類檢查執法，無疑導致多方利益都受損。
不僅是網約車領域，在移動支付、共享單車等新經濟領域，都會面臨著同樣的境況，在新事物出現初期都會改變原有利益分配格局，總會有些反對的聲音。但是，這些觀點是否站得住腳，是否值得納入公共管理制度設計的考慮范圍，值得仔細考量。
未來研究制定新的公共管理制度，需要有基于大數據、深度調研的現代化治理能力，不能因小失大，也不能“按下葫蘆浮起瓢”，而是要全面統籌，以安全、高效、便捷、環保等為目標，為滿足人們對更美好生活的需求而努力。
