堅持優(yōu)化協(xié)同高效推進黨和國家機構(gòu)改革
王曉暉
優(yōu)化協(xié)同高效，是這次深化黨和國家機構(gòu)改革的一條重要原則。深入理解“優(yōu)化協(xié)同高效”的深刻內(nèi)涵和工作要求，才能牢牢把握這次深化黨和國家機構(gòu)改革的正確方向和著力點，把《決定》提出的各項改革舉措落實到位。
（一）
黨和國家機構(gòu)職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障。改革開放以來，我們黨積極推進黨和國家機構(gòu)改革，各方面機構(gòu)職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范，實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟條件下的機構(gòu)職能體系向社會主義市場經(jīng)濟條件下的機構(gòu)職能體系的重大轉(zhuǎn)變。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央適應(yīng)統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持問題導(dǎo)向，突出重點領(lǐng)域，深化黨和國家機構(gòu)改革，在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大進展，為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力保障。
同時也要看到，面對新時代新任務(wù)提出的新要求，黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)?！稕Q定》對黨和國家機構(gòu)職能體系存在的問題進行了深入分析，列舉了十一個方面的主要問題，涵蓋了黨政軍群各方面組織機構(gòu)，涵蓋了中央和地方各級黨政機構(gòu)，涵蓋了機構(gòu)設(shè)置、職能配置、運行機制、編制管理等各個方面，概括起來講，主要是機構(gòu)設(shè)置不夠優(yōu)化、職能配置不夠協(xié)同、機制運行不夠高效。這些問題，是影響和制約黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性體制問題，是我們長期想解決而沒有解決的重大問題。
改革開放以來，黨中央部門于1982年、1988年、1993年、1999年集中進行了4次改革，國務(wù)院機構(gòu)于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中進行了7次改革，每一次都提出了改革的指導(dǎo)思想和原則。比如，1982年，鄧小平同志說，“精簡機構(gòu)是一場革命”。1988年，黨中央首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。1993年，黨中央提出“理順關(guān)系、調(diào)整職能、精兵簡政、提高效率”的原則。1998年，黨中央提出國務(wù)院機構(gòu)改革的目標(biāo)是“建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系?！?999年，黨中央部門機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想是“有利于堅持、加強、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位和提高黨的執(zhí)政水平，有利于全面加強黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)”，原則是“堅持一件事情由一個機構(gòu)管理為主，減少職責(zé)交叉”。2003年，國務(wù)院機構(gòu)改革的目標(biāo)是“實現(xiàn)行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”，提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相協(xié)調(diào)”的要求。2008年，國務(wù)院機構(gòu)改革的中心思想是“轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門制”。2013年，國務(wù)院機構(gòu)改革的主要思路是“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模攸c圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順關(guān)系，穩(wěn)步推進大部制改革”。這些機構(gòu)改革的思路和原則，值得認真總結(jié)和借鑒。
與以往歷次機構(gòu)改革不同的是，這次機構(gòu)改革更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，強調(diào)統(tǒng)籌推進黨政軍群機構(gòu)改革，既要解決當(dāng)前最突出矛盾和短板，又要關(guān)注基礎(chǔ)性和長遠性的體制和框架建設(shè)，既要深化黨政機構(gòu)改革，又要同步推進群團組織、企事業(yè)單位、社會組織的機構(gòu)改革，既要推動中央層面的改革，又要促進地方和基層的改革，改革力度之大，影響面之廣，觸及的利益關(guān)系之復(fù)雜，都是少有的，是一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革。因此，《決定》把優(yōu)化協(xié)同高效確定為必須堅持的四項原則之一，強調(diào)深化黨和國家機構(gòu)改革，必須“以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進黨和國家機構(gòu)優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能”?？梢哉f，“優(yōu)化協(xié)同高效”這六個字，深刻總結(jié)了改革開放以來歷次黨和國家機構(gòu)改革的成功經(jīng)驗，抓住了當(dāng)前黨和國家機構(gòu)職能體系存在的突出問題，為這次深化黨和國家機構(gòu)改革指明了努力方向。
（二）
《決定》提出，優(yōu)化就是科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是履職到位、流程順暢。這一論述準(zhǔn)確概括了六個字的深刻內(nèi)涵和實踐要求。
優(yōu)化，主要指機構(gòu)和職能的優(yōu)化。目前，黨和國家機構(gòu)職能體系在優(yōu)化方面存在許多不足，比如，一些領(lǐng)域黨的機構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進全面從嚴治黨的體制機制有待完善；一些領(lǐng)域黨政機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出；一些政府機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，權(quán)責(zé)缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位；一些領(lǐng)域中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；基層機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進一步提高，等等。針對這些問題，《決定》提出，要優(yōu)化黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮，實現(xiàn)黨和國家機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化。
協(xié)同，主要指相關(guān)機構(gòu)之間的配合聯(lián)動。機構(gòu)設(shè)置和職能配置再完善，關(guān)鍵要看能否有效運轉(zhuǎn)起來。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“有了正確的制度以后，主要的問題就在于是否能夠正確地運用這種制度。”目前，黨和國家機構(gòu)職能體系存在的協(xié)同不夠的問題也很突出。比如，黨的職能部門和政府機構(gòu)、政府機構(gòu)和群團組織之間職責(zé)重疊交叉，機構(gòu)間關(guān)系不清晰，導(dǎo)致工作上互不銜接、甚至互相扯皮。尤其是在政府機構(gòu)當(dāng)中，綜合部門與行業(yè)部門之間職責(zé)劃分不清，協(xié)調(diào)難度大，權(quán)責(zé)分離嚴重，導(dǎo)致相同的問題各管一塊，各出各的招、各走各的道，形成不了合力；一些領(lǐng)域執(zhí)法隊伍分設(shè)，相互“打架”現(xiàn)象比較普遍；一些部門實行大部制后內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合不徹底，還是各自獨立運轉(zhuǎn)，等等。針對這些問題，《決定》提出，要加強相關(guān)部門配合聯(lián)動，使權(quán)責(zé)更加協(xié)同，監(jiān)督監(jiān)管更加有力。
高效，主要指體制機制運行的效率效能。由于目前黨和國家機構(gòu)職能體系優(yōu)化不夠、協(xié)同不夠，自然帶來效率效能不高的問題。提高體制機制的運行效率，既要靠優(yōu)化黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置、靠加強相關(guān)機構(gòu)聯(lián)動配合，也要靠簡化中間層次、減少管理層級、加強流程公開透明等，使各領(lǐng)域各層級機構(gòu)各就其位、各司其職、各盡其職、有序協(xié)同，保障中央和地方各級政令統(tǒng)一、運行順暢、執(zhí)行高效、充滿活力。
優(yōu)化、協(xié)同、高效三者之間相互聯(lián)系、相互促進、內(nèi)在統(tǒng)一。優(yōu)化包含著協(xié)同，協(xié)同必須建立在優(yōu)化基礎(chǔ)之上；優(yōu)化、協(xié)同的最終目的都是為了高效，只有做到了優(yōu)化、協(xié)同，才能真正實現(xiàn)高效。要通過改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系等，推動各類機構(gòu)、各種職能相互銜接、相互融合，推動黨和國家各項工作協(xié)調(diào)行動、高效運行。
（三）
《決定》圍繞“推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效”，對各領(lǐng)域各層級機構(gòu)改革提出了明確要求和具體措施。
一是在優(yōu)化方面，強調(diào)科學(xué)設(shè)置黨和國家機構(gòu)、優(yōu)化職能配置。這次深化黨和國家機構(gòu)改革，最根本的目的是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在這一前提下處理好黨政關(guān)系，打破所謂的黨政界限，增強黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力。主要有三個方面的舉措：一是優(yōu)化黨的組織機構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力。強調(diào)要建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)重大工作的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進，加強和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作領(lǐng)導(dǎo)，強化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，更好發(fā)揮黨的職能部門作用。二是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)。強調(diào)要根據(jù)堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求，正確理解和落實黨政職責(zé)分工，理順黨政機構(gòu)職責(zé)關(guān)系，科學(xué)設(shè)定黨和國家機構(gòu)，準(zhǔn)確定位、合理分工、增強合力，防止機構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益。三是優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置。強調(diào)要圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能，調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)職能，深入推進簡政放權(quán)，完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，完善公共服務(wù)管理體制，強化事中事后監(jiān)管，切實轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。
二是在協(xié)同方面，強調(diào)加強相關(guān)機構(gòu)聯(lián)動配合。這次深化黨和國家機構(gòu)改革一個很重要的考慮，就是要解決部門職責(zé)交叉分散，對機構(gòu)進行綜合設(shè)置，實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一，更好發(fā)揮機構(gòu)效能和優(yōu)勢。一是強化綜合部門的歸口協(xié)調(diào)職能。強調(diào)要加強黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作。要科學(xué)設(shè)定宏觀管理部門職責(zé)和權(quán)限，強化制定國家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能。要完善宏觀調(diào)控體系，構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃、財政、金融等政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機制，等等。二是統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革。強調(diào)要統(tǒng)籌設(shè)置相關(guān)機構(gòu)和配置相近職能，理順和優(yōu)化黨的部門、國家機關(guān)、群團組織、事業(yè)單位的職責(zé)，完善黨政機構(gòu)布局，深化人大、政協(xié)和司法機構(gòu)改革，深化群團組織改革，推進社會組織改革，加快推進事業(yè)單位改革，深化跨軍地改革，使各類機構(gòu)有機銜接、相互協(xié)調(diào)。要完善黨政機構(gòu)布局，理順黨政機構(gòu)職責(zé)關(guān)系，形成統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制，保證黨實施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證其他機構(gòu)協(xié)同聯(lián)動、高效運行。三是科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)。強調(diào)要通過深化改革，統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，構(gòu)建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性。
三是在高效方面，強調(diào)提高各類組織機構(gòu)運行的效率效能。這次深化黨和國家機構(gòu)改革涉及黨政軍群各方面，涉及經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度，職能劃轉(zhuǎn)和機構(gòu)調(diào)整緊密相連，必須在優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和職能配置的同時，更加注重各項改革協(xié)同推進，加強各方面機構(gòu)配合聯(lián)動，使各級各類機構(gòu)相互配合、相得益彰，使整個機構(gòu)職能體系協(xié)同聯(lián)動、運行高效。一是調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)職能。強調(diào)加強和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當(dāng)競爭職能和法治職能、財稅職能、金融管理職能、科技管理和服務(wù)職能、“三農(nóng)”工作職能、對外經(jīng)濟和出入境人員管理工作職能等，全面提高政府效能。二是轉(zhuǎn)變政府職能。強調(diào)要深入推進簡政放權(quán)，減少微觀事務(wù)和具體審批事項，清理和規(guī)范各類行政許可、資質(zhì)資格、中介服務(wù)等管理事項，優(yōu)化政府服務(wù)，完善辦事流程，規(guī)范行政裁量權(quán)，全面實施市場準(zhǔn)入負面清單制度改革和理順市場監(jiān)管體制，深化行政執(zhí)法體制改革，整合精簡執(zhí)法隊伍，減少執(zhí)法層級，完善執(zhí)法程序，加強執(zhí)法監(jiān)督，改革重審批輕監(jiān)管的行政管理方式。三是要提高行政效率。強調(diào)要精干設(shè)置政府部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)，減少機構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系。要嚴格績效管理和行政問責(zé)，加強日常工作考核。要打破“信息孤島”，統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、流程，加快推進部門政務(wù)信息聯(lián)通共用。要加強作風(fēng)建設(shè)，堅決克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)。
