編者按
公共安全像空氣，須臾不可離。維護(hù)公共安全，預(yù)防和化解公共安全緊急事態(tài)，是全人類時刻面臨的共同挑戰(zhàn)；筑起一道堅(jiān)固的公共安全防御屏障，是全社會的共同期盼。
盤點(diǎn)最近幾年發(fā)生的公共安全事件，或因自然災(zāi)害引發(fā)，或因人為失誤釀成，或因各種因素疊加。中國社會加速現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，公共安全的風(fēng)險系數(shù)大大增加，公共安全防控挑戰(zhàn)加大。人口聚集加劇了災(zāi)情疫情殺傷力，人流物流快捷加速產(chǎn)生鏈?zhǔn)椒磻?yīng)。
3月4日，在湖南省株洲市淥口區(qū)一住宅小區(qū)前的值守點(diǎn)，工作人員為居民測量體溫。新華社發(fā)陳思汗攝
維護(hù)公共安全的主戰(zhàn)場，在基層一線。然而，各類公共安全事件暴露出基層的諸多不適、不靈、不快、不強(qiáng)，讓人揪心：安全意識疏忽淡薄、預(yù)警機(jī)制不夠健全、安全防范不夠到位、監(jiān)督管理多有漏洞、事故隱患大量存在、處置化解手忙腳亂、應(yīng)急保障力有不及……危機(jī)應(yīng)對能力不足的基層，正面臨一道緊迫考題：如何防控公共安全風(fēng)險并有效防御各類重大突發(fā)事件？
值此抗疫發(fā)生積極變化之時，半月談從基層應(yīng)對公共安全危機(jī)時顯露的十個薄弱方面，探討如何修補(bǔ)裂隙、堵塞漏洞、消除隱患，在基層編織起全方位、立體化的公共安全防御體系，使基層一線有條件有能力在任何時候都能快速反應(yīng)、有效應(yīng)對公共安全突發(fā)事件。
一、危情預(yù)警：
在第一道防線拉響警報(bào)
基層，是發(fā)出危情信號的“烽火臺”，也是防御突發(fā)危機(jī)的第一道防線。
從此次新冠肺炎疫情回溯此前的幾次公共安全風(fēng)險來看，作為應(yīng)急管理的第一道防線，信息預(yù)警體系的建設(shè)和完善，應(yīng)解決“三失”難題。
——提升風(fēng)險意識，解決專業(yè)預(yù)警失明。此次疫情讓大家又一次認(rèn)識了冠狀病毒的殺傷力，更讓人注意到非傳統(tǒng)國家安全的重要性。傳染病暴發(fā)屬于一類突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)，其潛在風(fēng)險不僅限于衛(wèi)生健康領(lǐng)域，更關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會的正常運(yùn)行，乃至國家安全的基礎(chǔ)。多位專家表示，我們只有更新風(fēng)險觀，盡可能關(guān)注到今日安全挑戰(zhàn)的可能來源，才能有效防范公共安全失明。
受訪人士談到，在一些突發(fā)公共安全事件中，專業(yè)人士及機(jī)構(gòu)主動或被動失語，也是造成預(yù)警失明的原因。來自基層一線報(bào)憂的話也許不好聽，但如果掌握真實(shí)情況的人“不敢言”，后果難以想象。專家呼吁，必須保證專業(yè)預(yù)警及時、全面披露，這樣才可能未雨綢繆，進(jìn)而有效應(yīng)對。
3月9日，在廣州地鐵海珠廣場站，工作人員通過紅外線體溫儀對進(jìn)站乘客體溫進(jìn)行監(jiān)測。新華社記者 盧漢欣 攝
——銜接制度斷點(diǎn)，解決專業(yè)預(yù)警失真。專業(yè)預(yù)警只是公共安全防控的第一站，披露的信息向外傳播，必須有一條時刻通暢的綠色通道。如果意外關(guān)卡太多，預(yù)警必然滯后甚至失真。值得注意的是，監(jiān)測部門與決策部門的運(yùn)作如果不能銜接互通，造成監(jiān)測機(jī)制空轉(zhuǎn)，后果更令人擔(dān)心。“看到險情的人沒法拉警報(bào)，負(fù)責(zé)拉警報(bào)的人又看不到險情”，可能帶來不能承受之結(jié)果。
預(yù)警是一件專業(yè)要求甚高的工作，如果預(yù)警機(jī)制中缺乏有足夠判斷力的專家，如此“人的斷點(diǎn)”更可怕。公共安全危機(jī)的處置是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，往往需要多方面專家精密配合。因此，長效的專家會商制度，相配套的專家負(fù)責(zé)制，就必須成為公共安全預(yù)警不可缺省的制度安排。
基層預(yù)警方式陳舊落后，亟待引起關(guān)注。中部某市在疫情暴發(fā)前期感染人數(shù)并不多，但隨著當(dāng)?shù)丶部夭块T及時更新流行病學(xué)調(diào)查手段，引入大數(shù)據(jù)信息比對，隱藏的多起群體聚集感染風(fēng)險很快顯形。政府隨即采取封鎖小區(qū)、隔離人員等舉措，避免了疫情升級。
——善用新興技術(shù)，解決預(yù)警失能的問題。清華大學(xué)合肥公共安全研究院科研部主任付明表示，見微可以知著，從公共衛(wèi)生到更廣泛的公共安全領(lǐng)域，都應(yīng)建立一套全國統(tǒng)一、高效、快速、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)接報(bào)和監(jiān)測預(yù)警平臺，讓預(yù)警真正實(shí)現(xiàn)深度信息化、全程智能化。
二、專業(yè)處置：
保障專業(yè)人員專心做好專業(yè)事
現(xiàn)代社會面臨的各種公共安全危機(jī)，處置的專業(yè)性要求越來越高，包含眾多專業(yè)門類。此次新冠肺炎疫情處置中，基層專業(yè)處置力量嚴(yán)重不足，成為難以回避的問題。
——專業(yè)人員流失嚴(yán)重，應(yīng)急人才“假飽和”。中國疾控中心研究員曾光在去年6月召開的“中國醫(yī)改十年研討會”上指出，近3年來，僅國家疾控中心流失的中青年骨干就有百人之多，有些地方疾控機(jī)構(gòu)人才流失可能更嚴(yán)重。
一項(xiàng)調(diào)查顯示，2018年全國疾控系統(tǒng)流失2904人，其中2114人為專業(yè)技術(shù)人員，有的縣區(qū)連續(xù)14年沒有進(jìn)過1名工作人員。
經(jīng)費(fèi)保障普遍不足，職工收入大幅降低，是人才流失的重要原因。“同樣是醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)的，一個在疾控部門工作，一個在醫(yī)院工作，收入差距是比較大的。”去年全國兩會期間，全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會副主任委員吳恒對此也曾表示擔(dān)憂。
不但人手少，還陷入“悖論”中。基層應(yīng)急工作人員說，預(yù)防、監(jiān)管工作做得越好，越得不到社會和政府部門的重視。
天津市河西區(qū)疾控中心核酸檢測實(shí)驗(yàn)室工作人員在病毒檢測中進(jìn)行核酸提取。新華社發(fā)
半月談記者了解到，有的地區(qū)只在省級層面保留了疾控中心，省級以下疾控中心被衛(wèi)生監(jiān)督所整合；有的地方將公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)構(gòu)掛靠在其他科室，工作人員多為兼職。
——職責(zé)不明確，權(quán)責(zé)不匹配。近年來，部分地區(qū)疾控中心職能定位開始模糊，傳統(tǒng)的疾控中心五大衛(wèi)生職能弱化，慢性病防治任務(wù)不斷增加，已經(jīng)逐漸代替?zhèn)魅静》乐危蔀橹髁鳂I(yè)務(wù)。
“每次督導(dǎo)業(yè)務(wù)問題寫得滿滿的，都由社區(qū)醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)簽字并告知，但最后改不改我們卻無法左右。即使多次下督導(dǎo)整改單，仍然無效。”一名基層疾控中心工作人員表示，疾控中心負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，但沒有考核權(quán)。
3月3日，在呂梁市疾控中心的試劑準(zhǔn)備區(qū)內(nèi)，張慧變準(zhǔn)備把配置好的反應(yīng)體系分裝到八連管中。新華社記者 楊晨光 攝
綜合來看，監(jiān)督管理制度落后、人才隊(duì)伍保障制度缺失等原因，導(dǎo)致基層包括公共衛(wèi)生應(yīng)急在內(nèi)的多項(xiàng)工作被動、滯后。對此，專家建議：
一是加大對公共衛(wèi)生、公共安全領(lǐng)域的重視力度。曾光認(rèn)為，政府應(yīng)提供足夠的經(jīng)費(fèi)保障，保證五級疾控系統(tǒng)的獨(dú)立性和完整性，提高基層公共衛(wèi)生人員的待遇。同時，加強(qiáng)專家隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵專家對公共衛(wèi)生問題發(fā)聲，提高公共衛(wèi)生的公信力。
二是及時修訂應(yīng)急預(yù)案。北京師范大學(xué)中國社會管理研究院教授朱光明指出，《國家流感大流行應(yīng)急預(yù)案》里相當(dāng)部分的防控舉措已明顯滯后，亟需充實(shí)更新。新的預(yù)案對于如何維護(hù)各類公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行要作出妥當(dāng)安排。尤其要鼓勵防控一線靈活采用各種有效措施，不必苛求防控對策與特定響應(yīng)等級完全對應(yīng)。
三是完善應(yīng)急領(lǐng)域法制建設(shè)，將公共安全納入發(fā)展戰(zhàn)略。專家認(rèn)為，2007年頒布施行的突發(fā)事件應(yīng)對法是我國第一部應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性法律，但缺乏執(zhí)法主體，未明確主要負(fù)責(zé)部門，缺乏配套法規(guī)支持，應(yīng)盡早啟動突發(fā)事件應(yīng)對法修訂和配套法規(guī)建設(shè)工作。
復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授滕五曉認(rèn)為，應(yīng)急管理體制建設(shè)應(yīng)納入國家經(jīng)濟(jì)社會總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，制定系統(tǒng)長遠(yuǎn)的應(yīng)急管理體制建設(shè)規(guī)劃，使應(yīng)急管理體系適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的需要。
三、應(yīng)急動員：
強(qiáng)化從平常狀態(tài)迅即轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時響應(yīng)訓(xùn)練
突發(fā)公共安全事件，基層動員響應(yīng)的程度決定了應(yīng)對的力度。半月談記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層的應(yīng)急動員響應(yīng)工作中，響應(yīng)機(jī)制虛化弱化、協(xié)調(diào)配合不足、聲勢有余實(shí)效少等問題表現(xiàn)突出，難以遏阻公共安全風(fēng)險。
多位受訪基層干部群眾介紹，平日里，基層的動員響應(yīng)機(jī)制執(zhí)行較少。干部群眾多缺少居安思危意識、風(fēng)險防控意識，相應(yīng)的動員、模擬演練不足，導(dǎo)致關(guān)鍵時刻難以有效發(fā)揮作用。“有的根本沒有動員響應(yīng)的相關(guān)制度，有的只是文件里有，連干部自己也說不清。”中部一名基層干部說。
類似疫情防控、災(zāi)難應(yīng)對、突發(fā)事件處置等問題，一旦動員響應(yīng)，往往涉及多個部門的配合與協(xié)作，而基層“各吹各的號、各唱各的調(diào)”問題明顯。幕阜山區(qū)一位鎮(zhèn)長介紹，以防疫工作為例，“各個部門都提出自己的要求，最后都是匯集到基層來，不少要求、標(biāo)準(zhǔn)都不一致，給基層的執(zhí)行帶來困擾”。
一些地方，在動員響應(yīng)方面聲勢浩大，卻停留在口號上，實(shí)際動員效果大打折扣。多地受訪群眾介紹，有的地方宣傳“硬核”防控舉措，實(shí)際上是簡單粗暴的“一刀切”，在爭取群眾理解、配合方面精細(xì)化不足，讓群眾心生怨氣。“比如，此次疫情中，一些地方封路是直接把路挖斷了，萬一有人突然發(fā)病了，120都進(jìn)不來。”
來自專家學(xué)者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，動員響應(yīng)中，一些地方還存在明顯的形式主義、官僚主義問題，導(dǎo)致“動員響應(yīng)”變成“增加負(fù)擔(dān)”。
專家認(rèn)為，危機(jī)動員響應(yīng)的弊端背后，反映了地方危機(jī)管理能力欠缺。從平常狀態(tài)迅速轉(zhuǎn)為動員響應(yīng)狀態(tài)，應(yīng)是地方政府和干部具備的現(xiàn)代治理素質(zhì)，目前這方面的狀況不容樂觀。
華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授、中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心副主任袁方成建議，基層平時就要抓牢思想意識層面，增強(qiáng)風(fēng)險認(rèn)識，尤其要強(qiáng)化群眾自我防控意識。
而基層一旦動員響應(yīng)，就要抓嚴(yán)相關(guān)部門職責(zé)，壓實(shí)防控責(zé)任，增強(qiáng)部門聯(lián)動。壓實(shí)防控責(zé)任，要按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，編牢基層防控網(wǎng)。增強(qiáng)部門聯(lián)動，要強(qiáng)化衛(wèi)健、民政、組織、紀(jì)檢、公安等橫向部門聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌安排、增強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、及時共享信息，真正形成響應(yīng)合力。
四、技術(shù)支撐：
儲備具體風(fēng)險場景的專門技術(shù)解決方案
近年來，在公共安全問題突發(fā)處置過程中，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、機(jī)器人等新技術(shù)紛紛派上用場，受到廣泛關(guān)注。不過，多位業(yè)內(nèi)人士客觀指出，新技術(shù)只是“小荷才露尖尖角”，在基層，人海戰(zhàn)術(shù)仍是很多情況下唯一的選擇。
技術(shù)應(yīng)用“智慧量”還嫌不足。從最近一段時間各類公共安全風(fēng)險的化解到此次疫情防控，大數(shù)據(jù)在某些方面成為扭轉(zhuǎn)局面的利器。上海交通大學(xué)人工智能研究院總工程師金耀輝等專家指出，大數(shù)據(jù)技術(shù)并非僅僅是數(shù)據(jù)集成，而是由四部分構(gòu)成的智慧化系統(tǒng)：信息統(tǒng)計(jì)，讓人一目了然地了解風(fēng)險的基本情況；異常檢查，通過對一定時間段、一定區(qū)域的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，及時發(fā)現(xiàn)異常情況；預(yù)測分析，根據(jù)已知的基本數(shù)據(jù)，預(yù)測情勢未來可能發(fā)展；預(yù)見分析，對相關(guān)政策的后續(xù)影響進(jìn)行評估。
專家直言，目前大部分大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用，實(shí)際上只能做到基礎(chǔ)性信息統(tǒng)計(jì)。半月談記者走訪了一家宣稱可實(shí)現(xiàn)風(fēng)險預(yù)警的大數(shù)據(jù)科技公司，卻得知該公司沒有穩(wěn)定的自主數(shù)據(jù)來源，只能經(jīng)由公開信息乃至網(wǎng)站隨意抓取拼湊起數(shù)據(jù)。半月談記者試著詢問公司技術(shù)人員能否做到預(yù)測7至14天內(nèi)的全國疫情發(fā)展程度，只得到一句答復(fù)“大概武漢比較嚴(yán)重”。
基層治理手段革新未與技術(shù)進(jìn)步同頻共振。半月談記者發(fā)現(xiàn)，目前不少標(biāo)榜“智慧治理”的社區(qū)，所謂智慧化手段只是把人工填報(bào)表改為了手機(jī)端填寫或掃碼錄入。在北京大學(xué)光華管理學(xué)院副院長張影等專家看來，這種皮相的“智慧化”只是人海戰(zhàn)術(shù)略微提效的版本。
2月20日，在浙江省杭州市富陽區(qū)上官鄉(xiāng)芳村檢查點(diǎn)，工作人員展示手機(jī)上的“疫情防控云圖”的實(shí)時數(shù)據(jù)。新華社記者 徐昱 攝
專家普遍認(rèn)為，智慧治理的關(guān)鍵，在于治理邏輯的智慧化升級。尤其面對公共安全危機(jī)這類極端復(fù)雜情況，更要在“一盤棋”的高度運(yùn)用智慧化新技術(shù)優(yōu)化應(yīng)對思路，而非僅僅在“一著棋”的水平上提升具體網(wǎng)格的技術(shù)更新。
針對突發(fā)事件的不同場景，缺少專業(yè)化與兼容性兼?zhèn)涞募夹g(shù)儲備。今年2月2日零點(diǎn)，南京審計(jì)大學(xué)正式上線了新冠肺炎疫情監(jiān)控信息采集區(qū)塊鏈系統(tǒng)，但系統(tǒng)上線的第一個早晨，就出現(xiàn)了短時崩潰。南京審計(jì)大學(xué)的嘗試不該輕易否定，但其反映出的問題值得深思——如果對各類公共安全可能風(fēng)險的具體場景早已準(zhǔn)備好專門的技術(shù)解決方案，局面又會是怎樣？
當(dāng)前，從搶險救災(zāi)到物資調(diào)度，特種機(jī)器人開始一顯身手。不過，天津卡雷爾機(jī)器人技術(shù)有限公司負(fù)責(zé)人尹利等坦言，目前特種機(jī)器人在各領(lǐng)域應(yīng)用還處在“各自為政”的局面，標(biāo)準(zhǔn)不一、兼容性不夠是一大問題，使這一新技術(shù)難以真正在未知領(lǐng)域的風(fēng)險情境中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
專家指出，公共安全突發(fā)事件雖然類別不一而足，但必須下好技術(shù)“先手棋”。針對專業(yè)化與兼容性兼?zhèn)涞募夹g(shù)需求，技術(shù)研發(fā)要有更高層次的整體思維，需要強(qiáng)化不同技術(shù)之間打破壁壘的融合創(chuàng)新。
五、物資保障：
靜態(tài)儲備與動態(tài)儲備結(jié)合
公共安全事件突發(fā)，地方物資保障系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，就能把最急需的“彈藥”送上火線。
不少專家學(xué)者、基層干部指出，儲備體制機(jī)制不健全、統(tǒng)籌調(diào)配能力不足、發(fā)放配送不精準(zhǔn)等，是導(dǎo)致基層突遇公共安全事件物資保障頻頻告急的主要原因。
一方面是實(shí)物儲備缺乏，另一方面是各地產(chǎn)能儲備非常有限。此次疫情發(fā)生后，各地醫(yī)療防護(hù)物資告急，只能八仙過海，一些甚至與生產(chǎn)防護(hù)服、口罩毫無關(guān)系的企業(yè)倉促上馬生產(chǎn)防護(hù)用品。
相關(guān)部門的統(tǒng)籌調(diào)配能力不足，加劇了儲備不足帶來的負(fù)面影響。一些基層干部反映，本來用于應(yīng)急的物資，卻遭遇了“不急”的統(tǒng)籌調(diào)配：職能部門盲目等政府調(diào)度，下級干部坐等上級領(lǐng)導(dǎo)簽字，火速籌集的物資想要進(jìn)入目的地，卻關(guān)卡重重……
1月27日，安徽省六安市裕安區(qū)一家醫(yī)療科技有限公司的工人在加工防護(hù)服。新華社發(fā)（陳力 攝）
河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院院長藺豐奇等學(xué)者認(rèn)為，統(tǒng)籌調(diào)配能力低下的主要原因是部門之間職能不清，難以有效協(xié)同。“從宏觀上來講，應(yīng)急機(jī)制里都寫了物資保障的問題，但執(zhí)行起來卻障礙重重。酒精、口罩、防護(hù)服，這都是突發(fā)衛(wèi)生事件的必需品，一出事卻發(fā)現(xiàn)什么都組織不上來。”藺豐奇打了個比喻，“就像蓋房子，水泥、鋼筋、磚瓦都有了，設(shè)計(jì)方案也有了，但一到誰來蓋、怎么蓋的節(jié)骨眼上，沒轍了。”
物資保障不暢，也與發(fā)放配送“最后一公里”的不精準(zhǔn)有關(guān)。由于信息不對稱、公開透明不夠，一些地方應(yīng)急物資閑置與緊缺并存，一些地方應(yīng)急物資被隨意分配。
半月談記者走訪還發(fā)現(xiàn)，在一些地方，本應(yīng)由發(fā)改或工信等部門統(tǒng)籌調(diào)配的用于一線醫(yī)護(hù)防疫人員的防護(hù)用品，卻被“各種關(guān)系”通過非正當(dāng)渠道取走。
針對基層物資保障短板，多位專家和基層干部建議，在物資儲備上，應(yīng)靜態(tài)儲備與動態(tài)儲備結(jié)合，科學(xué)調(diào)整儲備的品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，并根據(jù)物資的特點(diǎn)進(jìn)行周轉(zhuǎn)更新。在產(chǎn)能儲備上，除了儲能于相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)外，對與應(yīng)急物資有關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)企業(yè)也要加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，確保有需要時可隨時轉(zhuǎn)產(chǎn)。
另外，要充分利用社會物流體系參與物資調(diào)配，比如平時可加強(qiáng)大型生鮮連鎖企業(yè)的引導(dǎo)，關(guān)鍵時刻利用它們迅速建立起靈活機(jī)動的生鮮配送機(jī)制服務(wù)群眾。特別應(yīng)重視建立應(yīng)急物資供需發(fā)布平臺，解決因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ造成的資源浪費(fèi)，提高物資發(fā)放的透明度，防范權(quán)力尋租。
六、管制服務(wù)：
建立基層公共服務(wù)應(yīng)急處突能力培訓(xùn)體系
公共安全事件突發(fā)后，需要公共服務(wù)系統(tǒng)“超負(fù)荷”運(yùn)轉(zhuǎn)、“超常規(guī)”支持，以保障人們在特殊時期的正常生活。此次在新冠肺炎疫情這樣大范圍的重大公共衛(wèi)生事件突襲之下，基層公共服務(wù)資源配備不足、公共服務(wù)能力有限等問題突出。
設(shè)備不足、儀器老化、專業(yè)人員少……基層的公共衛(wèi)生服務(wù)一直存在短板，此次疫情基層短板格外凸顯。裝網(wǎng)線，找WiFi，注冊軟件賬戶，錄公開課……在線教育相關(guān)配套資源也是此次疫情中緊缺資源，許多地方在線教育資源除了教室，其余一切都要重新開始配備。
基層公共服務(wù)的平時戰(zhàn)時轉(zhuǎn)換機(jī)制尚未建立，公共服務(wù)系統(tǒng)遭遇較大突發(fā)情況時，便手足無措。
半月談記者了解到，多數(shù)社區(qū)的服務(wù)系統(tǒng)缺少面對突發(fā)性公共安全事件的處置預(yù)案，臨戰(zhàn)指揮混亂，部分地方的公共服務(wù)系統(tǒng)“戰(zhàn)時運(yùn)轉(zhuǎn)”能力堪憂。
武漢市江岸區(qū)花橋社區(qū)志愿者蔣晨一（左）和下沉社區(qū)的干部謝文先來到一名獨(dú)居老人家為其送菜（2月20日攝）。新華社記者沈伯韓攝
東北一名社區(qū)黨委書記談起此次應(yīng)對疫情的過程：社區(qū)工作人員第一時間全部到崗，先是按照上級政府的指示發(fā)放致居民的一封信，然后開始排查、消殺等防控工作，但到底該怎么干、誰來干，基本沒人清楚。“大家就是打亂仗，登記排查、宣傳、站崗、封閉式管理方法等都不明確，工作比較忙亂，貪黑起早，但沒有秩序。”
應(yīng)急體制下，很多事情容易流于粗糙，群眾個性化需求如何在“戰(zhàn)時”公共服務(wù)系統(tǒng)中得到精準(zhǔn)回應(yīng)，目前也是空白。培訓(xùn)少、專業(yè)知識欠缺，往往導(dǎo)致基層突遇異常情況時，服務(wù)不精準(zhǔn)、不充分的毛病凸顯。
比如此次防疫，許多社區(qū)都在第一時間對小區(qū)實(shí)行封閉式管理，但不少小區(qū)業(yè)主直到2月下旬才接到社區(qū)人員打來電話，詢問是否有外地返回人員。
基層公共服務(wù)系統(tǒng)遭遇突發(fā)事件時的種種尷尬，原因之一是多年來基層公共資源投入的相對不足。
基層干部建議逐步加大基層公共服務(wù)資源投入力度。通過加大轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)增加基層財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)，保障基層公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目資金和為民服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入，建立基層公共服務(wù)應(yīng)急處突專業(yè)能力培訓(xùn)體系，夯實(shí)基層公共服務(wù)基礎(chǔ)。
盤活存量也是關(guān)鍵。如今，部分地方仍有不少公共服務(wù)資源處于沉睡、閑置狀態(tài)。要進(jìn)一步有效整合基層教育、醫(yī)療等現(xiàn)有資源，使其在關(guān)鍵時刻能發(fā)揮作用。
山東省蘭陵縣蘭陵鎮(zhèn)公莊村黨支部書記魏光波說，近年來，各地在農(nóng)村陣地建設(shè)、農(nóng)家書屋建設(shè)、黨員遠(yuǎn)程培訓(xùn)等項(xiàng)目中，給廣大農(nóng)村也包括眾多貧困村都配備了電腦、電視等硬件設(shè)備，一旦有事，這些資源都可投入應(yīng)急狀態(tài)下的公共服務(wù)需要。
七、社會救援：
為社會組織介入提供法律保障和規(guī)范
當(dāng)前在處置突發(fā)公共安全事件的過程中，政府及相關(guān)單位通常占據(jù)主導(dǎo)位置。這是我國社會治理中長期存在的慣性思維：涉及公共安全的事件理所應(yīng)當(dāng)由政府全盤處置。群眾相信政府的執(zhí)行力，這并無不妥。但從處置成效來看，政府幾乎包攬突發(fā)事件所有階段的全部工作，社會組織參與不足，整體上削弱了應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的成效。
長期由政府大包大攬慣性下，人們便缺乏參與動力，認(rèn)為不管遇到什么事，都該是政府的事。甚至一些群眾認(rèn)為幫助政府沒有“好處”或“費(fèi)力不討好”。
同時，地方政府也普遍缺乏發(fā)動群眾參與的手段。中部某省一位村支書說，以前，有農(nóng)業(yè)稅和投工投勞，各級干部與群眾打交道較多。如今，90%的群眾不找村干部，另外10%跟村干部有來往，但反映的問題卻絕大多數(shù)解決不了。“發(fā)動群眾沒抓手，就連召集黨員開會，不發(fā)錢都不愿意參加。”
在突發(fā)公共安全事件中，社會組織大多受命于各級政府的行政命令而非自發(fā)行動。政府部門與社會組織之間的協(xié)調(diào)、指揮機(jī)制不順暢，導(dǎo)致協(xié)同水平不高。
2月5日，長沙藍(lán)天救援隊(duì)隊(duì)員在長沙市馬王街社區(qū)內(nèi)消毒殺菌。新華社發(fā)（陳振海攝）
2月5日，長沙藍(lán)天救援隊(duì)隊(duì)員準(zhǔn)備進(jìn)入長沙磁浮高鐵站消毒殺菌。新華社發(fā)（陳振海攝）
另外，社會組織在面對突發(fā)事件時往往缺乏統(tǒng)一管理，各自為戰(zhàn)。加之信息不對稱、供需不匹配、活動不規(guī)范，社會組織在面對復(fù)雜場面時也無計(jì)可施。
社會組織參與公共安全事件制度保障仍不健全。我國目前關(guān)于社會救援力量參與救援的制度大多停留于宏觀層面，原則性規(guī)定多，可操作性規(guī)定少，相應(yīng)的工作制度也沒有形成，社會力量參與救援往往缺乏正式的、制度化的渠道。
參與渠道少而不暢，也讓社會組織未能在實(shí)戰(zhàn)中進(jìn)一步提升自身專業(yè)性。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國有4000多家社會救援組織，只有不足800家具有專業(yè)水平。
中部某地藍(lán)天救援隊(duì)一位負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)前，規(guī)范化建設(shè)是我國社會救援組織的短板，不少社會組織尚未發(fā)育成熟，缺乏明確的組織制度，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)松散，工作陷于停頓和半停頓狀態(tài)，自我管理能力不足，以至于關(guān)鍵時刻無法發(fā)揮作用。
對比來看，發(fā)達(dá)國家的志愿組織，具有很好的社會服務(wù)意識，志愿組織的專業(yè)化程度很高。比如一旦發(fā)生突發(fā)事件，志愿者會以最快速度集結(jié)起來，以專業(yè)化技術(shù)配合政府為民眾提供服務(wù)。
專家建議，除了給社會力量提供更多參與機(jī)會外，更要想方設(shè)法讓社會力量在參與中無后顧之憂，并提高自身的專業(yè)水平。應(yīng)建立健全相應(yīng)法律法規(guī)，明確社會救援力量的權(quán)利和義務(wù)，為社會組織介入提供法律上的保障和規(guī)范；積極拓寬社會組織的參與途徑，通過購買服務(wù)、簽訂合作協(xié)議等方式，鼓勵專業(yè)社會組織與政府有關(guān)部門展開專業(yè)化合作，制定標(biāo)準(zhǔn)、有效聯(lián)動，以高效的指揮協(xié)調(diào)體制來調(diào)動資源，發(fā)揮社會專業(yè)力量的潛力。
八、信息引導(dǎo)：
充分重視掌握信息生態(tài)主動權(quán)
突發(fā)公共安全事件時，往往需要面對兩種“情”況：一是“事情”，二是“輿情”。相比于應(yīng)對事情本身，輿情的走向不確定性較大。在公共安全事件中，人們普遍缺失“信息安全感”，一旦應(yīng)對不當(dāng)，極易引發(fā)輿情方面的“次生災(zāi)害”。
半月談記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公共安全事件突發(fā)，部分地方缺乏有效信息引導(dǎo)，導(dǎo)致群眾應(yīng)對失當(dāng)；有的對突發(fā)公共安全事件的輿論場研判不足，對群眾心理缺乏了解和預(yù)判，導(dǎo)致群眾產(chǎn)生恐慌情緒。
一些地方的本位主義表現(xiàn)屢屢讓人失望：有的公布疫情方式保守，信息披露落后于群眾訴求，許多群眾在信息不對稱情況下選擇信謠、傳謠，一定程度上干擾了防控大局；有的在辟謠過程中含糊不清，不僅沒有有效澄清謠言，反而引起更大疑問。
突發(fā)公共安全事件的信息溝通中，地方主流媒體鼓舞士氣的正能量傳播功能十分重要。
清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授沈陽說，在正能量傳播上，地方主流媒體仍然易犯刻板甚至冒進(jìn)的毛病，不時陷入“低級紅”“高級黑”。
“套路化、模式化、形式化，一些議題設(shè)置生硬，語言沒有煙火氣，喜歡從大往小講、從上往下講。”中國社科院中國歷史研究院副院長鐘君說。
專家普遍認(rèn)為，這次疫情給突發(fā)事件中的信息引導(dǎo)提了個醒，要更加關(guān)注公眾信息訴求，做到設(shè)身處地、實(shí)事求是。沈陽說：“在突發(fā)公共安全事件中，講事實(shí)比講故事更重要，把事實(shí)講透了講準(zhǔn)了，把措施講到位了，公信力自然就上來了。只講故事不講事實(shí)，故事再精彩，也恐將適得其反。”
丁香醫(yī)生-疫情辟謠與防護(hù)
無可否認(rèn)，自媒體近年來在突發(fā)公共安全事件中扮演著越來越重要的角色。重慶市委黨校馬克思主義學(xué)院副院長方旭、西南政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授王安白等專家認(rèn)為，須警惕部分自媒體利用信息發(fā)布不透明，傳播謠言、渾水摸魚、亂中取利。這既有網(wǎng)絡(luò)治理的原因，也有部分政府部門信息披露不及時、不徹底的原因。
要解決這一問題，須充分重視掌握信息生態(tài)主動權(quán)。除了進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、凈化網(wǎng)絡(luò)空間，還需要加強(qiáng)地方輿情應(yīng)對本領(lǐng)能力建設(shè)，特別是增強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息引導(dǎo)能力，敢于在新聞發(fā)布會、電視問政等場合經(jīng)受鍛煉和考驗(yàn)。
九、督查指導(dǎo)：
建設(shè)智慧政務(wù)督查效能管理平臺
半月談記者采訪發(fā)現(xiàn)，一些上級部門檢查下級應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的手段還是平常盛行的各類督查檢查，欠缺特殊性、專業(yè)性、針對性和有效性，不利于指導(dǎo)、幫助基層在應(yīng)對重大危機(jī)時解決實(shí)際難題。有基層干部反映，抗疫期間一些地方的“抗疫大戰(zhàn)”成了“迎檢大戰(zhàn)”。
外行檢查內(nèi)行，往往導(dǎo)致指導(dǎo)欠缺專業(yè)性。東部某省一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹，抗疫期間縣里部委辦局組成不同的督查組，多是為了完成任務(wù)，蜻蜓點(diǎn)水做表面功夫。其中一名督查人員連溫度計(jì)都看不懂，卻在現(xiàn)場指手畫腳，亂提要求。
大量無效的檢查指導(dǎo)，極易消磨基層干部的戰(zhàn)斗意志，影響工作實(shí)效。一基層組織部門干部說，疫情防控是當(dāng)前基層中心工作，基層各項(xiàng)工作尚未完全恢復(fù)正常，相對應(yīng)的是，上級日常工作沒有回歸正軌，這導(dǎo)致很多沒有直接參與疫情防控工作的上級部門比較清閑，他們選擇到基層督查檢查，美其名曰參與指導(dǎo)疫情防控，其實(shí)是為了刷存在感，求政績。
有不少基層干部表示，平常大小事務(wù)一味“督查指導(dǎo)”，已經(jīng)讓他們產(chǎn)生了疲倦感，有的已經(jīng)變成上級部門催促一下、督查一下就動一下的“應(yīng)激動物”。一旦突發(fā)公共安全事件暴發(fā)，這部分人缺乏擔(dān)當(dāng)精神，被動應(yīng)對的狀態(tài)將使得小事拖大、大事拖炸。
受訪專家認(rèn)為，應(yīng)對突發(fā)公共安全事件諸多環(huán)節(jié)之一的督查指導(dǎo)失準(zhǔn)、失效，折射出地方治理中責(zé)權(quán)利不匹配和基層治理動力機(jī)制失靈。慣常的督查檢查方式，習(xí)慣于層層命令、層層加碼，已不能有效激勵基層干部積極主動作為，創(chuàng)新檢查督辦方法手段，提升基層治理效能勢在必行。
專家建議，首先，要在工作中檢查，而非在檢查中工作。面對重大突發(fā)公共安全事件時，上下應(yīng)勠力同心，上級機(jī)關(guān)部門應(yīng)把工作人員派到一線增援，主動了解工作中的困難和問題，而不僅是形式主義督導(dǎo)、走過場。
同時，各部門應(yīng)建立信息溝通、行動協(xié)調(diào)機(jī)制，防止重復(fù)檢查、多頭督查。在疫情督查檢查中，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)動，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利用各種資源，多開展“組團(tuán)式”督查指導(dǎo)，為基層減負(fù)。
更須重視的是，亟待從“人海督查”轉(zhuǎn)向“數(shù)字督查”。多運(yùn)用在線調(diào)研、輿情監(jiān)控等多樣化的檢查方式。如一些地方在探索建設(shè)智慧政務(wù)督查效能管理平臺，讓督查檢查向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，對重點(diǎn)任務(wù)分解、進(jìn)展過程、完成情況等全過程動態(tài)跟蹤、實(shí)時督查、評估績效、及時反饋。
十、評估推動：
從案例中凝練出應(yīng)急崗位所必需的能力
作為突發(fā)公共安全事件處置的末端環(huán)節(jié)，定期進(jìn)行科學(xué)全面的總結(jié)評估既是向社會公開回應(yīng)公共關(guān)切的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)未來應(yīng)對機(jī)制、處置能力提升的第一環(huán)節(jié)。
半月談記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除安全生產(chǎn)領(lǐng)域事故調(diào)查外，針對突發(fā)公共安全事件的總結(jié)評估報(bào)告，因存在科學(xué)性、系統(tǒng)性等缺陷，導(dǎo)致報(bào)告套路化、模板化普遍，無法起到應(yīng)有的參考價值，難以推動相關(guān)政策落地。
“自掃門前雪”，缺乏系統(tǒng)性。東部某省一位應(yīng)急管理部門相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，針對一些突發(fā)公共安全事件，往往涉及多個職能部門，總結(jié)評估以單一部門進(jìn)行：“看似面面俱到，但跨部門協(xié)調(diào)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)卻成了無人觸碰的‘空白區(qū)’。如果都是如此總結(jié)評估，對反思問題非常不利。”
設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性，與能力提升割裂。清華大學(xué)應(yīng)急管理研究基地副主任呂孝禮認(rèn)為，目前突發(fā)事件總結(jié)評估的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)上，還存在缺乏科學(xué)性等問題。比如哪些主體參與，各主體什么時間介入，何時啟動問責(zé)等，都需要考量和設(shè)計(jì)。
此外，由于干部隊(duì)伍輪換等因素，導(dǎo)致評估總結(jié)真正沉淀為干部隊(duì)伍應(yīng)對處置能力的效果打了折扣。
表述套路化、模板化，總結(jié)評估報(bào)告參考性弱。半月談記者查閱部分地方政府、部門定期發(fā)布的年度突發(fā)事件應(yīng)對工作總結(jié)評估報(bào)告發(fā)現(xiàn)，報(bào)告普遍存在回顧性強(qiáng)、參考性弱的問題。一些地方、部門發(fā)布的年度報(bào)告同質(zhì)化程度高，表述套路化、模板化，對工作機(jī)制反思、應(yīng)對災(zāi)害指導(dǎo)意義弱。這種評估報(bào)告難以有效推動及時、靈活調(diào)整物資儲備、優(yōu)化應(yīng)對辦法。
如何讓總結(jié)評估報(bào)告推動相關(guān)政策落地，成為能力提升的推動力？
一是從制度層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過立法、行政命令等方式對一些環(huán)節(jié)進(jìn)行剛性約束，優(yōu)化完善總結(jié)評估體系建設(shè)。
浙江省社科院研究員楊建華表示，要改變單一部門評估模式，對系統(tǒng)性總結(jié)評估的科學(xué)性、規(guī)范性進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，同時特定環(huán)節(jié)可考慮加入第三方評估維度。
二是創(chuàng)造“柔性”機(jī)會豐富評估內(nèi)容。
呂孝禮表示：“可以豐富評估形式和內(nèi)容，例如利用干部培訓(xùn)等機(jī)會，創(chuàng)造自我剖析的機(jī)會，讓有親歷經(jīng)驗(yàn)的干部分享當(dāng)時困難、挑戰(zhàn)等，最終形成一些可供參考的案例，逐步凝練成為此類應(yīng)急工作崗位所必需的能力要求。”
三是充分借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。例如多主體主導(dǎo)總結(jié)評估，形成多角度報(bào)告。
呂孝禮表示，美國2005年“卡特琳娜”颶風(fēng)自然災(zāi)害總結(jié)評估報(bào)告有多份，包括用于白宮、參議院、眾議院、聯(lián)邦應(yīng)急管理署等參考，反映出美國應(yīng)對公共突發(fā)事件總結(jié)評估的多角度性。
最后，除了做好最終調(diào)查結(jié)果的發(fā)布，也要做好過程管理，在突發(fā)事件發(fā)生時，每天都應(yīng)對事件的走向、發(fā)展進(jìn)行動態(tài)評估，減少群眾恐慌，讓政府決策更有依據(jù)。
比如墨西哥灣漏油事件，前后調(diào)查歷經(jīng)一段時間，調(diào)查委員會第一時間設(shè)置了專門的調(diào)查發(fā)布網(wǎng)站，不斷公示調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的可靠信息和取得的進(jìn)展，而非在漫長的等待之后僅僅發(fā)布最終形成的評估報(bào)告。
議題策劃：葉俊東
統(tǒng)籌執(zhí)行：高遠(yuǎn)至、許中科
調(diào)研采訪：楊玉華、梁曉飛、王井懷、范世輝、潘林青、梁建強(qiáng)、陽建、韓振、鄭生竹、吳帥帥、潘曄、宋瑞、何磊靜、張博宇
編輯組稿：原碧霞、范鐘秀、徐希才、徐寧
