原標(biāo)題：全國首部中華鱘保護(hù)地方法《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》通過，6月6日施行

　　為了一條魚，上海立了一部法

　　這在地方立法史上尚屬首次。上海在全國率先對長江流域特定物種保護(hù)進(jìn)行地方性立法，開創(chuàng)國內(nèi)特有物種立法的先河。其中的過程可謂一波三折，眼看著條例要黃了，又被一次次救活了

　　長江口，海水與淡水交匯，營養(yǎng)鹽和餌料豐富，是漁人眼中的“黃金水域”，亦是中華鱘生命周期中的“待產(chǎn)房”與“幼兒園”。

　　與恐龍同時(shí)期生活的生物——中華鱘，是地球上最古老的脊椎動(dòng)物之一，距今有1.4億年。

　　就是為了這條魚，這個(gè)號(hào)稱“水中大熊貓”的瀕危物種，上海人大立了一部法。昨天（14日），上海市十五屆人大常委會(huì)第21次會(huì)議表決通過《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》，條例自2020年6月6日實(shí)施。

　　為一條魚立一部法，這在地方立法史上尚屬首次。上海在全國率先對長江流域特定物種保護(hù)進(jìn)行地方性立法，開創(chuàng)國內(nèi)特有物種立法的先河。

　　追溯這部法的緣起，頗多曲折。從最初的猶豫，幾方博弈，到最終達(dá)成共識(shí)，付諸表決，中華鱘立法歷時(shí)三年多。市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員孫雷說：“其中的過程可謂一波三折，眼看著條例要黃了，又被一次次救活了。”

　　這背后，是一段怎樣的博弈與達(dá)成共識(shí)的立法故事？

　　中華鱘的“待產(chǎn)房”“幼兒園”

　　親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口。幼魚必須經(jīng)過一段時(shí)間的河口生活來完成入海前的生理調(diào)節(jié)。

　　“冠以‘中華’二字，說明此魚不同尋常。”孫雷說，當(dāng)他還在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委任職時(shí)，這條特殊的魚就已進(jìn)入他的視野。

　　中華鱘的確不同尋常，個(gè)體碩大，體長能達(dá)4米，體重超過700公斤，平均壽命能達(dá)40歲，常年在近海棲息生活，雄性長到7至8歲、雌性長到14至16歲性成熟，開始溯江而上，一直洄游到長江中上游進(jìn)行繁殖。產(chǎn)卵后的親魚即順流而下返回海里生活。孵出的幼魚也要回歸大海，他們洄游至長江口停留數(shù)月，逐漸適應(yīng)海水，然后入海生活，直至性成熟后再進(jìn)入長江進(jìn)行繁殖。

　　“對于中華鱘親魚和幼魚來說，上海的長江口水道是必經(jīng)洄游通道，是它們的‘待產(chǎn)房’和‘幼兒園’。”從2003年就在長江口從事中華鱘保護(hù)工作的市水生野生動(dòng)植物保護(hù)研究中心主任劉健說，長江口是成熟親魚由大海進(jìn)入長江進(jìn)行繁殖的唯一通道。每年7至8月，中華鱘親魚經(jīng)長江口溯河而上，第二年10至11月產(chǎn)后的親魚又經(jīng)長江口進(jìn)入海洋。親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口，先是在這里為逆流而上儲(chǔ)備能量，并進(jìn)行海淡水環(huán)境的適應(yīng)調(diào)節(jié)，故長江口又被稱為中華鱘的“待產(chǎn)房”。親魚產(chǎn)卵后又徑直游到長江口攝食，相當(dāng)于在長江口“坐月子”。

　　長江中孵化的中華鱘幼魚，經(jīng)過1850公里的順流而下，于4至5月到達(dá)長江口。長江口是中華鱘幼魚完成入海前生理準(zhǔn)備的重要場所，幼魚必須經(jīng)過一段時(shí)間的河口生活來完成入海前的生理調(diào)節(jié)。當(dāng)它們適應(yīng)海水高滲透壓環(huán)境后，才離開長江口進(jìn)入海洋，所以長江口又是中華鱘的“幼兒園”。

　　自然產(chǎn)卵“7年里5年空白”

　　因?yàn)樯L周期長，一旦遭受破壞，恢復(fù)起來非常難。如果自然種群保護(hù)不得力，中華鱘就有滅絕危險(xiǎn)。

　　2002年，“上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)”設(shè)立，可中華鱘依然險(xiǎn)境重重。

　　野生中華鱘通過人工繁育的親生子——子一代中華鱘，據(jù)說總量不足1000尾。目前，還沒有性成熟的子二代。“所以，現(xiàn)在還不能說中華鱘可以通過人工干預(yù)實(shí)現(xiàn)它的世紀(jì)繁衍。”市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮說，因?yàn)樯L周期長，一旦遭受破壞，要恢復(fù)起來非常難。所以，這個(gè)物種能否保存下來，還要看自然種群，自然種群如果保護(hù)不得力，中華鱘就有滅絕的危險(xiǎn)。

　　這條魚挺堅(jiān)強(qiáng)，亦很脆弱，需要在安靜的環(huán)境中生活，一旦周邊環(huán)境遭到破壞，它會(huì)變得煩躁不堪。湖北某地兩項(xiàng)未經(jīng)環(huán)評的政府工程，曾造成36尾中華鱘子一代的非正常死亡，就是教訓(xùn)。

　　“更糟糕的是，已經(jīng)好幾年沒有發(fā)現(xiàn)自然產(chǎn)卵了。”劉健說，長江口可以監(jiān)測幼魚和幼苗，從2013到2019年，只有兩年監(jiān)測到自然產(chǎn)卵，“7年里5年空白，可見種群危機(jī)到什么地步了”。

　　在孫雷看來，中華鱘面臨四重危機(jī)。首先是涉水工程，造橋、修路等工程會(huì)影響中華鱘的生存環(huán)境。其次是長江的航運(yùn)業(yè)發(fā)展帶來的影響。中華鱘在游的時(shí)候，容易被大型船只的螺旋槳打死打傷。第三，長江流域的水體影響，局部水域的惡化、水環(huán)境的污染都會(huì)影響中華鱘的生存。第四，漁業(yè)捕撈對中華鱘的傷害。漁民無序張網(wǎng)，很容易使中華鱘撞進(jìn)網(wǎng)里。

　　2016年，孫雷到人大任職，他開始從立法角度來考慮能為這條魚做些什么。

　　早在2015年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就印發(fā)《中華鱘拯救行動(dòng)計(jì)劃（2015—2030年）》，制定了具體的保護(hù)行動(dòng)措施；2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》。國家層面也有《野生動(dòng)物保護(hù)法》及《自然保護(hù)區(qū)條例》等作為總則性的法律法規(guī)，但實(shí)施過程中，對“保護(hù)怎么樣的”“怎樣保護(hù)”沒有明確的規(guī)定，法律執(zhí)行很困難。

　　上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)也有一部政府規(guī)章，即《上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，側(cè)重于中華鱘棲息地的保護(hù)管理。但從中華鱘等水生生物種群資源保護(hù)出發(fā)，保護(hù)區(qū)所保護(hù)的范圍、功能和效果是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

　　不希望重演白鰭豚的悲劇

　　這些年來，長江里的生物越來越少，中華鱘的生存環(huán)境每況愈下，真到了“下猛藥”保護(hù)的時(shí)候了。

　　2017年初，上海人大啟動(dòng)中華鱘立法調(diào)研。彼時(shí)，爭議聲不少，有必要為了這條魚動(dòng)用寶貴的立法資源嗎？

　　“很多人甚至沒有見過這條魚，為了形成共識(shí)，市人大組織了一次實(shí)地調(diào)研。”孫雷說，2017年3月29日和30日，上海市人大常委會(huì)部分組成人員前往崇明調(diào)研，其中一站就是長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)。

　　“看了以后，他們轉(zhuǎn)過頭來問我，這么大的魚，就待在這么小的地方？我說，你們批評得對，不過這個(gè)‘魚缸’已經(jīng)是國內(nèi)最大的了。”孫雷回憶，保護(hù)區(qū)最初的規(guī)劃面積要更大一點(diǎn)，但因財(cái)政原因縮減了規(guī)模，即便如此，這已經(jīng)是國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件最佳的保護(hù)區(qū)之一。

　　這次調(diào)研，讓人大工作者對這條魚有了直觀印象，對中華鱘的生存處境也多了些同情與理解。

　　2018年4月26日，習(xí)近平總書記在武漢主持召開深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，堅(jiān)持共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。“一些原來不贊成立法的人，開始重新看待這部條例。”

　　市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮具體負(fù)責(zé)條例的協(xié)調(diào)工作。“保護(hù)長江究竟是保護(hù)什么？我的理解就兩個(gè)方面，一是長江的水生態(tài)環(huán)境，二是長江生物的多樣性。這些年來，長江里的生物越來越少，中華鱘的生存環(huán)境每況愈下，真到了‘下猛藥’保護(hù)的時(shí)候了。”

　　他提到了“白鰭豚”，被稱為“長江女神”的白鰭豚形體漂亮、優(yōu)雅，“我見過她的活體，憨態(tài)可掬，吻部特征明顯”。但自2002年最后一頭白鰭豚“琪琪”死亡后，“長江女神”再也沒有被發(fā)現(xiàn)了，2007年宣布功能性滅絕。

　　“我們不希望中華鱘重演白鰭豚的悲劇。”李富及榮感嘆。

　　機(jī)構(gòu)改革后一條魚兩部門管

　　“魚還是這條魚，但保護(hù)管理和執(zhí)法變成了兩個(gè)部門。”立法意見產(chǎn)生碰撞，立法進(jìn)程再次耽擱下來。

　　好消息也在接踵傳來。2017年中央1號(hào)文件提出，率先在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)全面禁捕；2017年11月農(nóng)業(yè)部公布了列入率先禁捕范圍的332處水生生物保護(hù)區(qū)，從2018年1月1日起逐步施行全面禁捕，上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)名列其中。

　　漁船拆解、漁民上岸，“長江捕撈”在上海成為歷史。“影響中華鱘生存的四大因素就少一個(gè)了。”孫雷說。

　　2018年，春節(jié)過后首個(gè)工作日，市委書記李強(qiáng)到崇明調(diào)研世界級生態(tài)島建設(shè)進(jìn)展，來到了長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)基地。在那里，李強(qiáng)指出：“衡量生態(tài)環(huán)境好不好，就是要看鳥的翅膀往哪里飛、魚的尾巴往哪兒游。”

　　中華鱘這條魚的游向，關(guān)乎上海的生態(tài)環(huán)境，意味深長。這一年，中華鱘保護(hù)被列入市人大常委會(huì)立法計(jì)劃。

　　眼看就在突破之際，又碰到一樁事——機(jī)構(gòu)改革。

　　2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，將國家林業(yè)局的職責(zé)、農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合，組建國家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理。

　　相應(yīng)地，上海在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革職能劃分時(shí)也作了調(diào)整。2018年下半年，上海通過機(jī)構(gòu)改革方案。長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)從市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委劃由市容綠化局管理，而保護(hù)區(qū)內(nèi)的中華鱘保護(hù)職權(quán)仍在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委。“魚還是這條魚，但對這條魚的保護(hù)管理和執(zhí)法變成了兩個(gè)部門。”孫雷說。

　　多了一個(gè)主管部門，立法意見又產(chǎn)生碰撞，立法進(jìn)程再次耽擱下來。

　　2019年4月，市人大、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市市容綠化局又共同組織了一次實(shí)地觀摩，一起到長江口去看中華鱘。

　　看了以后，大家覺得，立法是必要的。這條地球上最古老的魚，有其特殊而不可替代的保護(hù)價(jià)值。出臺(tái)這樣一個(gè)法規(guī)，就是最好地落實(shí)長江大保護(hù)戰(zhàn)略。幾次交流、磋商后，此前擬定的立法角度也作了適度調(diào)整，原來的保護(hù)局限在保護(hù)區(qū)，現(xiàn)在調(diào)整到整個(gè)長江流域。

　　中華鱘保護(hù)條例草案列為2019年本市正式立法項(xiàng)目后，市人大、市政府還建立了雙組長制，立法正式進(jìn)入快車道。

　　上海的法能管到別人那里嗎

　　法規(guī)就“區(qū)域協(xié)作”專辟一章，相關(guān)人員還專程到長江沿線各省征求建議，他們“都期待有個(gè)領(lǐng)頭人”。

　　在立法過程中，始終有一個(gè)爭議，即怎么處理好保護(hù)和發(fā)展的問題。

　　征求意見過程中，一些部門提出憂慮：上海正處于發(fā)展階段，免不了上馬一些建設(shè)項(xiàng)目，條款設(shè)置如果過嚴(yán)會(huì)不會(huì)帶來影響；一旦立了法，緊箍咒套住了，手腳捆住了，會(huì)不會(huì)成了發(fā)展的障礙。

　　大家都支持立法，但保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系究竟如何來取舍？

　　“立法要處理好兩者的關(guān)系。保護(hù)是前提，但也要為發(fā)展留足空間。”李富榮說，確定這個(gè)原則后，提交市政府常務(wù)會(huì)的草案稿很快被通過。

　　新冠疫情的暴發(fā)，也加速了這部法的進(jìn)程。大家清醒地認(rèn)識(shí)到，人與動(dòng)物應(yīng)該和諧相處，立法保護(hù)中華鱘正當(dāng)其時(shí)。2020年3月，《上海市長江中華鱘保護(hù)條例（草案）》提交市十五屆人大常委會(huì)第18次會(huì)議一審。

　　拿到一審稿時(shí)，劉健很興奮，草案在涵蓋長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，將保護(hù)范圍擴(kuò)展到整個(gè)上海市的水域和陸域，將中華鱘棲息地保護(hù)增加到棲息地、物種、禁食等全方位的保護(hù)。

　　當(dāng)然，也有些小修改。法規(guī)一審稿名稱里叫“長江中華鱘”。有委員提出，中華鱘保護(hù)不能局限于長江（上海段）水域，而是全市行政區(qū)域，且物種學(xué)名是“中華鱘”，建議法規(guī)名稱刪去“長江”二字。

　　也有委員提出，上海只是中華鱘生存棲息的一段流域，這部法只管上海一段，能管到別人那里去嗎？

　　“立法初期，已經(jīng)考慮了這個(gè)問題。”李富榮說，法規(guī)就“區(qū)域協(xié)作”專辟一章。上海人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委的同志還專程到江蘇、安徽、湖北等長江沿線各省征求建議。“兄弟省都很支持，都期待有個(gè)領(lǐng)頭人。全國人大也鼓勵(lì)我們：上海若能帶頭探索，將為下一步立法提供有價(jià)值借鑒。”

　　5月13日，《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例（草案）》提交二審；一天后的5月14日，《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》全票通過。

　　會(huì)場中有人感嘆：“為了這條魚而立一部法，值得！”（首席記者 王海燕）