“執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，一些地方和區(qū)域土壤環(huán)境存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，地方政府及相關(guān)部門(mén)法律責(zé)任有待進(jìn)一步落實(shí)。請(qǐng)問(wèn)，國(guó)務(wù)院將采取哪些措施，落實(shí)土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，壓實(shí)各方責(zé)任，確保讓人民群眾‘吃得放心、住得安心’？”2020年10月17日，全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)議。在審議全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》實(shí)施情況的報(bào)告并進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)時(shí)，趙憲庚委員拋出了這個(gè)問(wèn)題。

　　“‘土十條’出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院已委托生態(tài)環(huán)境部與各省級(jí)政府簽訂了土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)，并要求在省級(jí)負(fù)總責(zé)的同時(shí)，將目標(biāo)逐級(jí)分解到市、縣級(jí)，明確年度工作任務(wù)和責(zé)任部門(mén)。現(xiàn)在到年底只有不到3個(gè)月的時(shí)間，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)工作情況、重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施進(jìn)展的指導(dǎo)督促，層層落實(shí)地方‘黨政同責(zé)’和‘一崗雙責(zé)’，對(duì)照目標(biāo)任務(wù)抓緊進(jìn)行排查梳理，確保今年實(shí)現(xiàn)‘雙90%’（到2020年，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上的目標(biāo)）。”國(guó)務(wù)委員王勇回答。

　　《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》的出臺(tái)和實(shí)施，讓土壤污染得到了有效控制，但是有關(guān)土壤污染修復(fù)的權(quán)責(zé)問(wèn)題一直受到社會(huì)關(guān)注。

　　防治土壤污染，誰(shuí)是第一責(zé)任人

　　2019年1月1日，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》正式頒布，首次明確了企業(yè)防止土壤受到污染的主體責(zé)任，強(qiáng)化了污染者的治理責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府和相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，建立農(nóng)用地分類(lèi)管理和建設(shè)用地準(zhǔn)入管理制度，加大環(huán)境違法行為處罰力度，為扎實(shí)推進(jìn)“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”，確保老百姓吃得放心、住得安心提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。

　　“土壤污染防治法第五條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé)。國(guó)家實(shí)行土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將土壤污染防治目標(biāo)完成情況作為考核評(píng)價(jià)地方各級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人、縣級(jí)以上人民政府負(fù)有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其負(fù)責(zé)人的內(nèi)容。”生態(tài)環(huán)境部土壤生態(tài)環(huán)境司司長(zhǎng)蘇克敬指出。根據(jù)土壤污染防治法，土壤污染責(zé)任的承擔(dān)者是土壤污染責(zé)任人和土地使用權(quán)人，具體包括土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位，拆除設(shè)施、設(shè)備或建筑物、構(gòu)筑物的企事業(yè)單位、重點(diǎn)監(jiān)管單位，尾礦庫(kù)運(yùn)營(yíng)、管理單位，地方人民政府等13類(lèi)。

　　2020年6月12日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》。《方案》第四部分確認(rèn)包括土壤污染防治在內(nèi)的相關(guān)防治活動(dòng)為地方財(cái)政事權(quán)，由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給予支持。對(duì)此，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境工程咨詢(xún)中心主任孫寧認(rèn)為，相比于大氣、水體環(huán)境而言，土壤不具有流動(dòng)性，其污染范圍相對(duì)固定，所以應(yīng)劃歸地方事權(quán)和地方財(cái)權(quán)。“從法律角度出發(fā)，各級(jí)地方人民政府應(yīng)有清晰認(rèn)識(shí)，切實(shí)承擔(dān)起土壤環(huán)境保護(hù)與風(fēng)險(xiǎn)管控的責(zé)任，將國(guó)家各項(xiàng)制度要求落到實(shí)處，更好地策劃、組織、實(shí)施好土壤環(huán)境保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)工程項(xiàng)目，在資金上充分給予保障。”

　　中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所教授胡靜則給出了學(xué)理和法理上的解釋?zhuān)骸巴寥佬迯?fù)責(zé)任的公益目的決定了其屬于公法責(zé)任。行政機(jī)關(guān)具有代表公共利益的正當(dāng)性，身處較為完善和成熟的監(jiān)督體系之下，具有建立在掌握完整信息和具有龐大的技術(shù)支撐力量之上的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性，因而應(yīng)當(dāng)充任修復(fù)責(zé)任的追究主體。”

　　土壤污染責(zé)任人認(rèn)定困難，怎么辦

　　雖然目前土壤污染防治法已經(jīng)施行，但作為配套規(guī)定的責(zé)任人認(rèn)定辦法尚未出臺(tái)，責(zé)任認(rèn)定依據(jù)不充分，實(shí)踐中幾乎沒(méi)有行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)追究土壤修復(fù)責(zé)任的案例。

　　據(jù)胡靜介紹，過(guò)去幾年間，有關(guān)土壤修復(fù)責(zé)任的追究主要通過(guò)民事公益訴訟進(jìn)行。“總體而言，環(huán)境民事公益訴訟判決支持的賠償金放在法院的執(zhí)行款或者當(dāng)?shù)卦O(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政賬戶(hù)上，并未很好地管理和使用——賠償金沒(méi)有得到正常使用，意味著環(huán)境修復(fù)沒(méi)有完成。因此，在法律實(shí)踐層面，運(yùn)用民事框架追究土壤修復(fù)責(zé)任的困境需要對(duì)土壤修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)進(jìn)行研究和判斷。”

　　土壤污染防治法規(guī)定，土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭(zhēng)議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門(mén)會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門(mén)認(rèn)定，建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì)同自然資源主管部門(mén)認(rèn)定，認(rèn)定辦法由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定。

　　“根據(jù)土壤污染防治法，土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)。土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)；土壤污染責(zé)任人變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個(gè)人履行相關(guān)義務(wù)并承擔(dān)費(fèi)用。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文指出。

　　土壤一旦受到污染，治理修復(fù)所需資金往往比采取預(yù)防措施所需資金高出很多，因此，在產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)期間履行土壤污染預(yù)防職責(zé)格外重要。

　　在常紀(jì)文看來(lái)，對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的土壤污染防治責(zé)任，監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制有毒有害物質(zhì)排放，及時(shí)向生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)報(bào)告排放情況和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)；建立土壤污染隱患排查制度，持續(xù)有效地防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚(yáng)散。

　　“目前，地方各級(jí)管理部門(mén)對(duì)在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境制度落實(shí)的監(jiān)管力度和成效有待提高。建議加大對(duì)在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理的培訓(xùn)與宣傳力度，督促在產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)到預(yù)防與修復(fù)活動(dòng)在經(jīng)濟(jì)上的明顯差別，從可持續(xù)發(fā)展角度認(rèn)識(shí)到土壤污染預(yù)防的責(zé)任。‘十四五’各級(jí)土壤污染防治規(guī)劃應(yīng)將在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理要求放到重要位置進(jìn)行全面設(shè)計(jì)。”蘇克敬表示。

　　孫寧也呼吁加快研究、出臺(tái)土壤污染防治責(zé)任人認(rèn)定管理辦法。“當(dāng)存在多個(gè)土壤污染責(zé)任人時(shí)，應(yīng)綜合考慮責(zé)任人類(lèi)型、污染貢獻(xiàn)、是否主觀(guān)故意、是否積極挽救、經(jīng)濟(jì)能力等因素，從而確定責(zé)任份額，合法、合理、合情地追究責(zé)任。”

　　打破“企業(yè)污染，政府買(mǎi)單”惡性循環(huán)

　　當(dāng)無(wú)法確認(rèn)責(zé)任方或責(zé)任方無(wú)力償還時(shí)，治理和修復(fù)土壤污染的資金來(lái)源便成為難題。根據(jù)各地的實(shí)際情況來(lái)看，該項(xiàng)資金多來(lái)源于國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金的支持，沒(méi)有國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金的，則主要依靠地方財(cái)政補(bǔ)貼。但由于地方財(cái)政能力有限，在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中資金出現(xiàn)缺口的情況比較普遍。

　　“解決資金問(wèn)題，可以借鑒美國(guó)‘超級(jí)基金’的經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)土壤污染防治法第七十一條對(duì)土壤污染防治資金加大投入力度的要求，設(shè)立中央和省級(jí)重金屬污染土壤治理基金，擴(kuò)大基金來(lái)源，使環(huán)境稅收切實(shí)應(yīng)用于農(nóng)用地重金屬土壤污染防治，或土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人無(wú)法認(rèn)定的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控和修復(fù)等。”常紀(jì)文認(rèn)為，這樣可以多方面籌集資金，保障土壤污染治理資金的穩(wěn)定性，同時(shí)也可以減輕政府壓力，避免消極執(zhí)法現(xiàn)象發(fā)生。

　　土壤污染防治法雖然確定了“誰(shuí)污染，誰(shuí)修復(fù)”的權(quán)責(zé)關(guān)系，但是在現(xiàn)實(shí)中，土壤污染具有滯后性，當(dāng)發(fā)現(xiàn)污染的時(shí)候，此前造成污染的企業(yè)已經(jīng)搬走或關(guān)閉，難以再找到企業(yè)負(fù)責(zé)人追責(zé)，或者企業(yè)沒(méi)有資金力量進(jìn)行修復(fù)，這就形成了“企業(yè)污染，政府買(mǎi)單”惡性循環(huán)。

　　“政府面對(duì)這樣的情況，除了增加資金投入外，是否會(huì)考慮構(gòu)建高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)體系，又或者鼓勵(lì)社會(huì)力量參與協(xié)助土地修復(fù)？”在審議全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》實(shí)施情況的報(bào)告并進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)時(shí)，譚耀宗委員提問(wèn)。

　　“不能說(shuō)我們發(fā)現(xiàn)土壤污染以后都是政府去修復(fù)去買(mǎi)單。但是，土地污染以后，企業(yè)也并不是都有能力去治理污染，都有這個(gè)資金的能力。所以，怎么樣構(gòu)建一個(gè)高土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)企業(yè)保險(xiǎn)制度，就顯得非常重要。”生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋回答。

　　據(jù)黃潤(rùn)秋介紹，從2015年開(kāi)始，一些地方在部分高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)（涉重金屬、石化、危險(xiǎn)廢物處置等領(lǐng)域）開(kāi)展了企業(yè)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的投保工作。2019年，投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的有1.6萬(wàn)家企業(yè)，賠償范圍達(dá)到531億元，保費(fèi)為4.25億元。“在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)的污染賠償領(lǐng)域中，企業(yè)賠償能力擴(kuò)大了100多倍，可見(jiàn)這項(xiàng)制度作用還是非常大的。”

　　此外，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)力量參與協(xié)助土地修復(fù)，也是解決土壤污染資金不足的一個(gè)重要渠道。目前，湖南、吉林等地和相關(guān)部門(mén)已經(jīng)進(jìn)行了一些有益探索。

　　責(zé)任驅(qū)動(dòng)將成為土壤修復(fù)的主要?jiǎng)恿?/font>

　　目前，我國(guó)已經(jīng)把土壤污染防治考核納入污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核，并制定了考核措施和指標(biāo)評(píng)分細(xì)則。據(jù)悉，終期考核將于明年進(jìn)行，結(jié)果以適當(dāng)方式向省級(jí)政府反饋、通報(bào)，作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲任免以及土壤污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金分配的重要依據(jù)。“對(duì)土壤環(huán)境問(wèn)題突出、區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量明顯下降、防治工作不力、群眾反映強(qiáng)烈的地區(qū)，按照有關(guān)辦法約談相關(guān)地市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人和省級(jí)政府有關(guān)負(fù)責(zé)同志；考核結(jié)果不合格的，對(duì)省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，并提出限期整改要求；需要問(wèn)責(zé)追責(zé)的，依規(guī)依紀(jì)依法問(wèn)責(zé)追責(zé)。”王勇表示。

　　在他看來(lái)，除了要以強(qiáng)化督察推動(dòng)地方政府和部門(mén)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、以強(qiáng)化監(jiān)管推動(dòng)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任外，提升全社會(huì)依法治土的責(zé)任意識(shí)同樣重要。“做好法律法規(guī)宣傳，將工作多向基層延伸、向企業(yè)滲透、向社會(huì)擴(kuò)散，增強(qiáng)各類(lèi)主體守法意識(shí)，形成全社會(huì)參與土壤污染防治工作的合力。”

　　北京建工修復(fù)公司總經(jīng)理高艷麗在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)提出，國(guó)內(nèi)土壤修復(fù)行業(yè)經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)、法律再到責(zé)任驅(qū)動(dòng)三個(gè)階段：“第一階段，土壤修復(fù)的工作很多由地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)主導(dǎo)，修復(fù)工作的開(kāi)展大部分由經(jīng)濟(jì)因素驅(qū)動(dòng)；第二階段，土壤污染防治強(qiáng)化了政府、污染者的治理責(zé)任，促使土壤污染防治追責(zé)主體更加明確，‘依法治污’是發(fā)展方向；而未來(lái)，隨著社會(huì)公眾土壤保護(hù)責(zé)任意識(shí)的日益增強(qiáng)和中央生態(tài)環(huán)保督察力度的加大，責(zé)任驅(qū)動(dòng)將成為土壤修復(fù)工作的主要?jiǎng)恿Α！?/p>

　　對(duì)此，常紀(jì)文表示贊同：“對(duì)于土壤污染防治，需要健全預(yù)防優(yōu)先的原則和制度，將污染防控的義務(wù)落實(shí)到源頭和過(guò)程防控上來(lái)，即通過(guò)壓實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的法律義務(wù)，預(yù)防和減少土壤重金屬污染。而隨著環(huán)境信用制度在個(gè)人信用評(píng)價(jià)和企業(yè)上市、信貸、保險(xiǎn)、監(jiān)管等領(lǐng)域的深入實(shí)施，責(zé)任驅(qū)動(dòng)無(wú)疑會(huì)成為未來(lái)土壤修復(fù)工作的主要?jiǎng)恿Α！?（記者 張 蕾）

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責(zé)任編輯： 周楚卿